감귤간벌정책 보조금의 적정수준에 관한 연구

Abstract

정책집행이란 정책목표의 달성을 위하여 정책내용을 실제적으로 시행하는 과정으로 볼 수 있는데, 정부가 정책을 성공적으로 집행하기 위해서는 정책대상집단의 순응이 수반되어야 한다. 정책집행과정에서 정책대상집단이 합리적으로 의사결정을 할 경우, 정책에 대한 순응여부는 비용편익분석에 의해 결정된다. 본 연구의 보조금은 정책대상집단의 비용?편익함수에 정책순응으로 인한 편익을 증대시킴으로써 자발적인 순응을 유도하는 정책수단이라고 볼 수 있다. 그러나 정책집행과정에서 보조금이 적정하게 지급되지 못하면 경제적 비효율성이 초래될 수 있다. 그 이유는 정부가 정책대상집단의 정책순응에 따른 비용과 편익에 대해 정확하고 충분한 정보를 가지지 못하는 불확실한 정보 하에서 보조금의 수준이 결정되기 때문이다. 따라서 본 연구에서는 정책순응을 확보할 수 있는 보조금의 적정수준을 제주감귤간벌정책을 사례로 하여 감귤생산농가의 비용과 편익이 고려된 간벌수락확률함수를 통해서 도출하였다. 제주감귤산업은 일반적인 농업의 특징과 마찬가지로 경제적 취약성으로 인해 시장경제 원리만을 엄격히 적용하기 어려운 실정이며, 감귤산업이 가지는 다원적 기능 때문에 정부의 정책지원이 필요하다. 현재 제주도는 감귤산업의 구조적 과잉생산에 대한 생산량 감축 프로그램으로 감귤간벌을 시행하고 있다. 이는 제주감귤산업을 독점시장으로 가정한 지방정부의 이윤극대화 전략으로서 감귤생산농가의 생산량 조절을 통해 안정적인 감귤가격을 형성할 수 있다. 그러나 감귤간벌로 인한 편익은 간벌에 참여한 감귤생산농가에게만 전유될 수 없기 때문에 생산농가들은 다른 생산농가의 간벌참여로 인해 형성된 높은 감귤가격의 향유에 무임승차하려는 유인을 가진다. 이에 대해 제주도는 감귤간벌정책에 대한 감귤생산농가의 참여를 유인하기 위하여 간벌시행농가에게 보조금을 지원하고 있다. 그러나 정책이 의도하는 수준만큼 정책대상집단의 순응을 유인하기 위해서는 보조금의 크기가 정책순응의 비용 즉, 본 연구의 사례에서는 간벌에 따른 경비와 간벌로 인한 단기손실액을 보상하는 수준이 되어야 감귤생산농가의 간벌참여를 유인할 수 있을 것이다. 이러한 내용을 바탕으로 본 연구에서는 감귤생산농가의 간벌수락확률함수를 통해 정책참여를 유인할 수 있는 적정 보조금의 수준을 단일경계 양분선택형 질문법과 이중경계 양분선택형 질문법에 의한 두가지 모형을 설정하여 도출하였다. 두 모형의 추정결과, 제주도가 간벌을 시행한 감귤생산농가에 대해서 지원하는 보조금이 증가(감소)할수록 감귤생산농가가 간벌을 할 확률이 증가(감소)하는 것으로 나타났다. 즉, 감귤생산농가의 간벌수락확률함수에 따른 0.1ha당 보조금의 수준은 간벌수락확률이 높아질수록 증가하였다. 구체적으로 간벌시행농가의 감귤원 0.1ha당 126,000원~186,000원의 보조금을 지원하면 감귤간벌정책에 대하여 감귤생산농가 10%의 순응을 유인할 수 있고, 684,000원~735,000원의 보조금을 지원하면 50%의 정책순응을 유인할 수 있으며, 2,517,000원~4,279,000원의 보조금을 지원하면 90%의 정책순응을 유인할 수 있는 것으로 해석할 수 있다. 이처럼 도출된 각 확률에 따른 보조금의 수준은 매년 정책이 목표로 하는 간벌수준에 따라 유동적으로 적용할 수 있을 것이다. 그리고 두 모형에서 설명변수 감귤간벌의 감귤가격형성에의 기여정도가 통계적으로 유의미하였는데, 감귤생산농가가 감귤간벌이 안정적인 감귤가격형성에 기여한다고 인식할수록 간벌정책에 순응할 확률이 높아진다는 것을 나타낸다. 즉 정책대상집단의 정책효과에 대한 인식수준이 정책순응에 영향을 미친다고 볼 수 있으므로 정책집행기관은 보조금 지원 외에 정책효과에 대한 정책대상집단의 인지수준을 높일 수 있는 정책수단을 강구할 필요가 있다. 본 연구는 정부가 정책을 집행하는 데 있어서 정책대상집단의 순응을 유인할 수 있는 보조금의 적정수준을 도출하였다는데 의의가 있다.

Policy implementation is the process by which government policy is executed to accomplish the purpose of the policy. Successful administration of a government policy requires the compliance of the groups that is the policy targets. In the process of implementation, compliance with policies depends on benefit-cost analysis, since policy target groups make rational decisions. Subsidies are policy instruments that make voluntary compliance attractive by increasing the benefit of compliance. However, government cannot execute policy effectively if the level of subsidies decided is insufficient owing to a lack of relevant data. In the present study, to establish a model for evaluating the optimal level of subsidies, the author analyzed the implementation of tangerine thinning policy by the Jeju government. It is difficult to apply the principles of the market economy to the tangerine industry in Jeju strictly because it is economically vulnerable, like most agricultural operations in Korea. Furthermore, the Jeju tangerine industry plays a key role in the regional infrastructure and needs to be supported by the government. Currently, the Jeju government is implementing a policy to encourage tangerine tree thinning to reduce structural overproduction in the tangerine industry. The program is a strategy to maximize profit, under the supposition that the tangerine industry is a monopolistic market, and to contribute to tangerine prices. However, the benefit of the subsidy to farmers who thin out their tangerine trees is offset by the benefit received in the form of higher prices by those who continue to grow tangerines, as a result of the thinning. The Jeju government provides the subsidy to the farmers to encourage their involvement in the thinning policy. To implement the policy successfully, the subsidy must be sufficient to compensate farmers for actual expenses and short-term losses resulting from compliance with the thinning policy. To decide the optimal level of thinning subsidy, a single-bounded dichotomous choice model and a double bounded dichotomous choice model were used. As shown in the results provided by the two models, the larger the subsidy, the more farmers complied with the policy. Namely, the size of the subsidy per 0.1 ha was related by a probability function to the rate of compliance. The models suggest, that a subsidy of 126,000~186,000 won per 0.1 ha of tangerine orchard thinned would result in a compliance rate of 10% in the policy target group. If the subsidy were 684,000~735,000 won, the rate would be 50%, while a subsidy of 2,517,000~4,279,000 won per 0.1 ha would result in 90% compliance. These results indicate that the level of subsidy could be flexibly applied to achieve annual policy goals. Additionally, the degree of awareness of the effects of the thinning policy was a significant factor in the above two models. This implies that awareness of the implications of a policy affects policy compliance. Accordingly, in addition to subsidies, the policy executive organ needs to ensure that policy target groups have a good understanding of a policy's effects. In summary, this study shows the optimal level of subsidy needed to obtain the compliance of target groups, for the successful implementation of government policy.