開發行爲許可制에 관한 硏究

Abstract

한정된 국토를 어떻게 하면 체계적으로 관리하고 토지의 이용에 효율을 기할 수 있을까 하는 문제는 국가발전과 장래를 위하여 우리가 지속적으로 고민하고 연구해야 하는 당면과제라고 보아도 과언이 아니다. 이러한 토지문제는 시대와 장소를 불문하고 항상 존재하게 된다. 그리고 그 영역도 대부분 광범위하고 다양하다. 넓게는 물리적·경제적·제도적인 문제로 분류하는 경우가 많다. 물리적 문제는 토지의 유형적인 요소에서 발견되는 영역이다. 이와는 달리 경제적·제도적인 문제는 토지의 무형적인 요소에서 발견되는 영역인 것이다. 수많은 토지문제들 가운데서도 최근 제도적인 문제들이 주요 관심사로 대두되는 경우가 많다. 제도적 문제는 있어야 할 제도의 부재, 잘못된 입법, 불합리한 법의 운용으로부터 비롯되는 경우가 대부분이다. 특히, 개발행위규제관련법에 대한 정비와 합리적인 운용이 그 어느 때보다도 중요시되고 있는 현실인 것이다. 일반적으로 개발행위규제는 다음과 같은 대표적인 두 가지 유형의 문제들을 발생시킨다. 첫째는 공권력에 의한 규제 방법의 적합성 문제이다. 국토의 효율적 이용과 관리를 위한 공권력의 개입이라고 하지만 이는 어디까지나 사유재산권의 보장을 전제로 하는 것이다. 둘째는 사유재산권과의 마찰이다. 즉, 공권력의 개입은 사유재산권에 대한 제한 내지 규제가 반드시 따르게 마련인데 이러한 제한은 그 제한을 강요당하는 토지소유권자로부터의 저항을 유발할 가능성을 내포한다. 우리나라는 산업화시기를 거치는 가운데 「헌법」상 보장된 재산권에 대한 사회 기속성을 지나치게 강조하였다. 특히, 토지의 경우 경제발전에 따른 산업화와 도시화의 진전에 따라 개발행위규제를 위한 많은 법률이 입법화되면서 토지소유자의 토지이용에 많은 제약이 가해진 것이 사실이다. 그러하기 때문에 개발행위규제는 사유재산제도 및 사유재산권의 보장이라는 측면과 공공복리와의 팽팽한 긴장관계를 불러일으키는 경우가 많아 필연적으로 공익과 사익의 충돌을 일으키고 있으며, 최근 정부는 지역 간 균형 있는 발전을 촉진하기 위해 모든 지역의 발전 잠재력을 최대한 활용하여 선진 한국으로 발전할 수 있는 기틀을 만들어 나가자는 취지로 국가균형발전과 지역경제 활성화라는 명목 하에 전 국토의 건설 예정지를 중심으로 대규모의 도시개발정책을 추진하고 있어 더욱 중요성이 제기되고 있다. 본 연구에서는 개발행위의 개념을 명확히 하는 한편 개발행위관련계획 기본체계와 체계적 개발을 위한 수단들이 올바로 개선·운영되어져야 진정한 개발행위가 이루어질 수 있는 바, 이러한 제도의 문제를 점검하여 대안을 제시하고 나아가 개발행위관련규정들을 연구한 결과 도출된 법적·제도적 문제점과 개선되어야 할 주요과제를 제시한다. 첫째, 개발행위의 개념에 대하여 "개발행위란 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 주된 목적으로 하는 토지의 분할, 형질의 변경, 또는 토지의 용도변경이다󰡓라고 하는 정의를 시도하였다. 새로운 개념은 일선 행정집행과 법의 운용 및 해석에 있어서 통일적인 기준과 규율을 정하는데 그 초점이 맞추어져 있다. 둘째, 개별법에 의한 개별구역의 명칭이 국토계획법에 의한 용도지역과 유사하기 때문에 전통적인 용도규제와 혼란을 일으켜 지역·지구의 정책목표와 내용을 명확하게 전달하지 못한 점이 있어 일반 국민들은 토지에 대한 규제가 과도한 것으로 생각할 수 밖에 없는 실정이다. 따라서 개별법에 의한 개별구역의 개편은 전국적으로 획일적인 적용을 지양하고 지역의 실정이나 지구의 특성을 살려 탄력적인 적용을 도모해 나가야 할 것이다. 셋째, 단기적으로 국토계획법시행령이나 개발행위허가운영지침, 시·군의 조례를 제정·개정 및 보완하여 제도의 조기정착에 기여할 수 있는 개선방안으로 우선 경작범위의 차별화 및 확대다. 그리고 허가면제 규정의 현실화, 법령·지침의 정비 및 구체화를 모색하여야 한다. 넷째, 장기적 개선방안으로 향후 개발행위허가제의 보다 안정적인 운영 및 발전을 위해서는 허가대상지역을 한정하는 것이다. 개발행위가 이루어질 지역의 성격과 예상되는 개발수요, 개발행위의 목적 및 규모 등을 고려하여 용도지역·지구 등을 기준으로 허가대상지역을 한정하는 것이 바람직하다고 본다. 더욱 중요한 것은 개발행위허가를 받고 사업을 완료한 후 허가목적과 다른 용도로 사용하지 못하도록 사후관리장치를 마련하는 것이다. 마지막으로 장래에 올바른 국토의 균형발전정책은 물론 국민의 재산권침해를 최소화하기 위해서는 지방자치단체별로 지역특성을 살리는 개발행위허가조례를 구체적으로 제정하고 개발행위허가업무를 전산화구축하여 허가 및 불허가 사례별·대상별·지역별 특성·통계자료 등의 투명성 확보가 지속적으로 이루어지기를 바란다.

To pursue national development and to ensure a better future, it needs to be constantly studied and examined how to systematically manage finite land resource and increase efficiency of its use. Land issue has been presented regardless of time and space, and its boundary is vast and diverse. In a broad sense, the issues are often classified into physical, economic, and institutional areas. Physical issues arise from the tangible characteristics of the land, while economic and institutional issues are found in the intangible aspect of the land. Among various issues regarding land the institutional issues have been recently given heightened attention. These issues mostly involve lack of necessary systems, fallacious legislation, and unreasonable application of the law. The demand is higher than ever for rational maintenance and operation of the law that regulates development activities. Regulating development generally leads to two types of problems. First is the adequacy of regulation method adopted by the government power. Even the exertion of the government power for the sake of efficient use and management of the national land should be premised on the assurance of private property right. Second is a friction with private property right. The exertion of government power inevitably incurs regulation and restriction on the private property right of individuals. This is likely to provoke resistance from the property owners. During the years of industrialization of Korea, excessive emphasis was put on the binding power of the society over private property right that was ensured by the constitution. Especially, in regard to the land, as numerous legislations were enacted to restrict development activities along with rapid industrialization and urbanization, land use was put under severe constraint. Thus, regulation on the development often causes tension between assurance of private property and public prosperity, as the private and public interest clash. This issue is given even more attention as the participatory government recently pursues a large-scale urban planning policy, focusing on the projected construction sites, claiming to achieve balanced national development and revitalization of regional economy, with a goal to elevate status of the country by making best use of the growth potential. This research clarifies the concept of the development as well as examines problems of the existing systems and suggests alternatives, acknowledging that desirable development is enabled by improving and appropriately managing the basic system of development planning and tools for systematic development. Furthermore, the research illustrates legal, systematic problems, and provides main tasks for the legislation by analyzing regulations on the development activities.

Firstly, a development activity is defined as the division of land, change of land use in primary pursuit of constructing architecture or a workpiece. The new interpretation focuses on establishing consistent standard and rules in applying and interpreting the law, and in managing administration.

Secondly, the names of individual areas provided in specific laws are similar to the land zoning types provided in the national land planning, often leading to confusion with conventional land use regulation. As the purpose and content of the regional policy are not conveyed clearly, people are led to think that the restriction on the private land use is excessive. To resolve this issue, a uniform application of specific laws to reorganize individual land use throughout the country should be avoided; more flexible application is required upon that takes regional conditions and characteristics into account.

Thirdly, in a short term, to settle the new system, a legislation is required to enact, revise, and complement existing enforcement decrees of the national land planning, directives on development permit operation, and ordinances on the municipal and district level. Also, other tasks include providing realistic regulations on permit exemption, and specifying related directives and rules.

Fourthly, in a long term, the permitted area needs to be limited to ensure stable management and development of the new system. It is desirable to confine the permit based on the land use and district, by considering regional characteristics, expected demand, goals and scales of the development scheme. More importantly, follow up mechanism should be set up so that the land would not be used for purposes other than as permitted.

Lastly, to pursue balanced national growth, and to minimize violation of a private property right, local governments need to enact specific ordinances regarding a development permit that reflects regional characteristics, and establish computerized database for permit works so that transparent information could be provided regarding permits by cases, subjects, and regions.