관광정책결정과정의 정책네트워크에 관한 연구

Abstract

사회의 다변화로 인하여 지방정부의 정책결정과정이 다양한 이해관계로 복잡하고 불확실해져 정책표류 또는 정책실패로 이어지는 경향이 두드러지고 있다. 따라서 바람직한 정책결정을 위해서는 지방정부 중심의 권위주의 방식에서 점차 다양한 정책행위자의 참여로 협의와 조정을 통한 네트워크 시스템으로 전환되어야 한다. 본 연구에서는 관광정책결정과정에서 관광정책네트워크 형성이 행위자 간의 상호작용을 거쳐 거버넌스를 지향할 때 바람직한 정책결정 방향으로 나아갈 것이라는 전제를 갖고 제주도 관광정책의 네트워크 특징을 1990년대는 섬 관광정책 포럼 결정과정 사례, 2000년대는 제주관광공사 설립과정 사례를 통해 그 특징을 살펴보고 실증조사를 통해 제주도의 관광정책네트워크의 구축과 운영방안을 제시하였다. 본 연구는 사례분석과 설문조사를 통한 실증분석을 실시하였다. 우선 제주도의 정책네트워크 현황을 분석하기 위해서 기존 정부주도 경향의 정책결정 사례로 섬 관광정책 포럼의 정책결정과정과 정책네트워크 관점에서 이루어진 정책결정 사례인 제주관광공사 설립과정을 사례로 제시·비교하여 양자의 차이점을 정리하였다. 사례분석결과 정책네트워크 형성에 있어서 1990년대에 비하여 현재는 다양한 정책행위자들의 참여를 통한 정책결정이 이루어지고 있으나, 여전히 지방정부의 영향력이 강하며, 의회의 영향력은 기대 수준보다 약하고, 도민, 언론, 관광산업지원기관, 학계 등은 협력체계가 미흡한 것으로 나타나고 있다. 설문조사를 통한 실증분석에서는 관광정책결정과정에서 정책참여자들이 인식하고 있는 영향력, 정책환경에 대한 인식, 참여방법에 대한 인식, 지방정부의 역할, 관광업계의 역할, 정책연구용역에 대한 인식, 지방의회의 역할에 대해서 고찰을 하였다. 사례분석과 설문조사를 통한 실증분석 결과에 의해 다음과 같은 시사점을 제시하였다. 첫째, 거버넌스(Governance)가 정착되지 못했다는 것이다. 둘째, 정책행위자간의 상호인식의 차이가 존재하고 있다는 것이다. 셋째, 정책네트워크 유형이 변화하고 있지만 미흡하다는 것이다. 연구결과의 시사점을 토대로 관광정책네트워크 구축을 위해서는 첫째, 지방정부의 정책결정 권한을 과감히 배분하여야 할 것이다. 둘째, 정책행위자간의 상호인식의 차이를 줄일 수 있도록 시민사회단체의 노력이 절실하다. 관광정책네트워크의 운영방안으로는 첫째, 지방정부와 관광업계의 역할 방향을 분명하게 설정하여야 할 것이다. 둘째, 지방정부는 다자간의 네트워크를 통하여 관광정책을 결정하기 위해서 폐쇄적인 정책결정과정이 아닌 공개적인 정책결정과정을 해야 할 것이다. 셋째, 관광정책결정과정의 정보를 다각도로 제공해야 할 것이다. 넷째, 정책연구 용역의 관리방안을 만들어야 할 것이다. 다섯째, 정책환경에 맞는 정책결정이 이루어지도록 노력하여야 할 것이다. 여섯째, 지방의회가 역할에 맞는 노력을 하여야 할 것이다. 일곱째, 정책참여자의 영향력을 편중되지 않도록 하여야 할 것이다. 결론적으로 제주특별자치도의 관광정책네트워크를 활성화하기 위해서는 공식적 참여자인 지방정부가 다른 정책참여자와의 협력의지를 강화하여야 하고, 관광업계를 포함한 비공식적 참여자들에게 문호를 개방하여야 한다. 비공식적 참여자인 관광업계, 시민단체, 언론, 학계 및 연구원, 관광산업지원기관, 일반도민들은 지방정부의 정책결정과정에 관심으로 가지고 적극적으로 참여하여야 한다. 준공식적 참여자인 지방의회는 공식적 참여자인 지방정부와 관광업계, 도민 등을 포함한 비공식적 참여자와의 가교 역할에 적극 나서야 할 것이다.

Diversification of the society tends to cause the policy-making process of municipal government to be complex and uncertain amid complex interest, which eventually results in floating or failure of the policy. Thus, for a desirable policy-making, it's necessary to switch to the network system in which the policy-making is carried out through the consultation and coordination among the various policy-implementing participants, breaking from the municipal government's authoritarianism. This study, on assumption that a desirable policy-making would be achievable when a formation of tourism policy network is aimed at the governance through the interaction among the doers in tourism policy-making process, was intended to evaluate the Jeju Island's tourism characteristics through the case of island's tourism policy-making process in 1990s and the case of establishing the Jeju Tourism Organization in 2000s, thereby proposing the measures to structure and operate the tourism policy network, based on fact-finding investigation. In this study, a fact-finding investigation was conducted through case study and survey. In a bid to evaluate the policy network status of Jeju Island, among others, the process of tourism policy-making forum, which was considered one of the typical case of government-led policy making and the case of establishing the Jeju Tourism Organization, which was determined from the policy network standpoint were presented and compared and as a result, the difference between the two was summarized. The analysis of the cases indicated that in terms of forming the policy network, the policy-making is done by more diversified participants, compared to those in 1990s, but the influence by municipal government still remains powerful, while the local assembly exercises less-than-expected influence, and the coordination among the residents, the press, agencies supporting the tourism industry and academic circle appeared to be insufficient. In a fact-finding investigation conducted by means of survey, the evaluation was made to the influence which the policy-making participants recognize in tourism policy-making process, recognition on policy environment, recognition on participation method, role of municipal government, recognition on policy research services and the role of local assembly. As a result of fact-finding investigation conducted by means of survey, the following issues were presented. First, the Governance has yet to be settled. Second, discrepancy between the policy-implementing persons exists, Third, policy network pattern has been changed but not enough. To be able to structure the tourism policy network based on outcome of the study, firstly, the authority of the municipal government in policy-making shall be significantly distributed. Secondly, the efforts of civic group to reduce the difference in mutual recognition among the policy-implementing persons are more than important. As part of the measures to effectively operate the tourism policy network, first, the role and responsibility between the municipal government and tourism industry shall be clearly defined. Second, the municipal government, in a bid to determine the tourism policy though the multi networks, should employ the open process than a process behind the scenes in determining the policy. Third, the information on policy-making process shall be provided from various angles. Fourth, the measures to manage the policy research services shall be developed. Fifth, the efforts to make the policy compatible with the policy environment shall be made. Sixth, the local assembly shall make effort to play the appropriate role. Seventh, the influence of policy-making participants shall be evenly distributed. In conclusion, the municipal government, which is the official participant, shall have the will to strengthen the coordination with other participants as well as open the door for the unofficial participants such as tourism circle to activate the tourism policy network of Jeju Special Self-Governing Province. Tourism industry, civic groups, the press, academic circle and researchers, the agency supporting tourism industry and the residents, though they are unofficial participants, shall positively take part in the policy-making process, with a keen interest. The local assembly, the semi-official participant shall play the bridge role between the municipal government, the official participant and the group of unofficial participants represented by the tourism industry and residents.