제주형 자율학교의 지정 의도와 운영 결과

Abstract

제주형 자율학교는 초등학교 5개교, 중학교 3개교, 고등학교 1개교로 총 9개 학교가 지정되어 2007년 3월 1일에 처음 등장하여 2009년 2월 28일까지 2년간 시범 운영 되었다. 그리고 처음 지정되었던 학교들을 포함하여 총 24개교로 확대된 제2기 제주형 자율학교는 2009년 3월 1일에 운영을 시작했고 2011년 2월 28일에 종료될 예정이다. 제주특별자치도교육청(2006)의 제주형 자율학교(i-좋은학교)지정․운영 세부 계획에 따르면 제주형 자율학교의 지정 의도는 과대 학교 및 과밀 학급 해소 및 도내 지역간 균형 발전, 국제자유도시에 걸맞은 외국어교육 및 국제이해교육 기반 구축, 교육과정 및 학교경영의 자율권 부여로 특성화된 학교 조성, 국제화 교육환경 조성을 위한 제주지역의 차별화된 교육인프라 구축이다. 본 연구에서는 제주형 자율학교가 자율학교 본래의 지정 의도를 얼마나 구현하고 있는지, 구현하고 있지 못하다면 그 원인은 무엇인지 규명하는데 초점을 맞추었다. 즉, 제주형 자율학교가 지정 의도를 구현하지 못한 원인에 대해 사회학적 분석을 시도하는데 연구의 목적이 있으며 이를 위해 다음과 같은 연구문제를 설정하였다.

첫째, 제주형 자율학교 '지정'의 사회적 배경은 무엇인가? 제주형 자율학교 '지정'에 영향을 미친 교육적․사회적 요인은 무엇인가? 둘째, 제주형 자율학교 '지정' 정책의 의도는 무엇인가? 제주특별자치도와 제주특별자치도교육청은 어떠한 의도에서 제주형 자율학교를 지정, 행․재정적 지원을 했는가? 셋째, 제주형 자율학교 지정 정책의 운영 결과는 어떠한가? 정책의 의도대로 소기의 성과를 갖고 왔는가? 만일 그렇지 못했다면 그 원인은 무엇인가?

본 연구를 수행하기 위해 선행연구를 통해 단위학교의 자율과 책임을 강조하는 외국의 사례, 국내 학교 자율화 정책, 제주형 자율학교의 특징 및 제주형 자율학교 지정의 정책적 의도를 알아 보았으며, 제주형 자율학교의 운영 결과를 제주특별자치도교육청의 제주형 자율학교 담당 장학사와 제주형 자율학교의 교원, 학부모, 학생을 대상으로 면담조사를 실시하여 정리하였다.

연구 결과, 제주형 자율학교의 운영은 지정 의도에 미흡했다. 도심 공동화 학교와 소규모 학교의 학생 수 증가가 미흡했고 외국어 교육은 영어와 중국어에 한정되었으며 교육과정과 학생선발, 교원인사에서 단위학교의 자율권이 충분히 발휘되지 못하였다. 더불어, 재정지원의 감소로 차별화된 교육 인프라 구축에 부족함이 있었다.

이러한 미흡한 결과가 나타나는 각각의 원인은 다음과 같다. 제주형 자율학교의 학생 수 증가추세 완화 또는 감축 원인은 첫째, 제주형 자율학교 교육프로그램의 특성화가 뚜렷하지 않기 때문이다. 둘째, 제주형 자율학교 교장이 자율학교 운영에 대한 마인드가 확립되어 있지 못하기 때문이다. 셋째, 제주특별자치도교육청의 제주형 자율학교에 대한 행․재정적 지원이 감소했기 때문이다. 제주형 자율학교의 특성화 프로그램이 영어와 중국어 일부에 한정되어 있는 원인은 첫째, 단위학교 중심으로 교육과정의 자율적 편성 경험이 부재하고 상향식(bottom-up)의 교원 주도의 교육과정 편성이라는 학교문화가 형성되지 못했기 때문이다. 둘째, 영어를 강조하는 중앙 정부의 정책을 쫓아갈 뿐 제주특별자치도가 지닌 지정학적 특징(일본, 중국과 교류의 중심)을 구현해 내지 못하기 때문이다. 셋째, 제주지역 교원들이 중앙정부가 아닌 지역사회중심으로 인근 국가간 교류 가능성에 대한 인식이 부재하기 때문이다. 제주형 자율학교가 자율학교로서 교육과정의 자율성을 충분히 발휘하지 못하는 원인은 첫째, 제주특별자치도교육청이 도내 모든 초등학교에 일괄적용하는 학력평가 때문이다. 둘째, 제주형 자율학교의 근무 교사들이 증가된 수업 시수와 업무량으로 인해 수업과 업무에 대해 부담감을 느끼는 경우가 있음에도 이에 대한 보상이 미흡했기 때문이다. 한편, 인사상에서 자율성이 발휘되지 못하는 원인은 보수적인 교원인사문화풍토 때문이다. 제주형 자율학교에 대한 재정지원의 대폭 감축 원인은 제주특별자치도교육청이 제2기 제주형 자율학교 지정 수를 확대시켰고 제1기 제주형 자율학교의 운영과 평가에 비추어 제1기 제주형 자율학교의 지원액이 과도했다는 당국의 판단 때문이다.

이상으로 제주형 자율학교의 지정 의도와 운영 결과의 관계를 정리하면 다음과 같다. 첫째, 제주형 자율학교라는 바람직한 방향의 교육정책이라 할지라도 이를 지원할 사회적 조건이 마련되지 않았을 때 성공적인 결과를 가져 올 수 없다. 둘째, 제주형 자율학교 교육정책을 지원하는 사회적 조건의 하나로서 그 교육정책 추진 관련 행위자들의 교육주체에 대한 재인식, 개방적 세계관, '유기적' 평등관에 바탕을 둔 제주형 자율학교에 대한 이해와 공감대 형성이 요구된다. 특히 폭 넓은 인재 등용을 위해 보다 개방적인 교원인사문화를 조성할 필요가 있다. 셋째, 제주형 자율학교 추진에 적합한 학교 내 그리고 교육청 내 상향식 의사결정구조와 상향식 의사결정을 유도할 수 있는 교원들에 대한 인센티브 부여, 차별적 학교평가 제도 및 충분한 재원 마련 등의 사회구조적 조건들이 요구된다. 특히 제주형 자율학교의 꾸준한 지정과 예산지원 등 일관된 정책으로 교원, 학생, 학부모들의 신뢰를 유지해야 한다.

Jeju self‐governing schools, which included 5 elementary schools, 3 middle schools and 1 high school, were designated first on March 1, 2007 and had been operated demonstratively for 2 years until February 28, 2009. In the 2nd term, a total of 24 Jeju self‐governing schools including the schools designated first started their operation on March 1, 2009 and will end the operation on February 28, 2011. According to Jeju self‐governing school (i‐good school) designation and operation plans of the Jeju Special Self‐governing Province Office of Education (2006), the designation of Jeju self‐governing schools intended to solve the problem of large‐size or overcrowded classes, to promote balanced development among areas within the province, to lay the base for foreign language education and international understanding education well‐matched with the province's status as an international free city, to foster specialized schools through giving autonomy in curriculums and school administration, and to construct differentiated educational infrastructure in the Jeju area for creating internationalized education environment. This study focused on how much the original intentions of designating self‐governing schools have been implemented by Jeju self‐governing school and, if they have not been implemented, what the causes of failure are. That is, this study attempted sociological analysis on why the intentions of designating Jeju self‐governing schools could not be implemented and, for this, we set research questions as follows.

First, what is the social background of 'designation' of Jeju self‐governing schools? What are educational and social factors influencing the 'designation' of Jeju self‐governing schools? Second, what is the intention of the Jeju self‐governing school 'designation' policy? With what intention did the Jeju Special Self‐governing Province and its Office of Education designate Jeju‐style self‐governing schools and provide administrative and financial supports? Third, what are the results of the Jeju self‐governing school designation policy? Have the policy produced results as it intended? If not, what are the causes of the failure?

In order to conduct this study, we examined the characteristics of Jeju self‐governing schools based on foreign and domestic cases of school self‐governing policies that emphasize individual schools' autonomy and responsibility and investigated the intentions of the Jeju self‐governing school designation policy. In addition, we surveyed the results of the operation of Jeju self‐governing schools by interviewing school supervisors in charge of Jeju self‐governing schools at the Jeju Special Self‐governing Province Office of Education and teachers, parents and students of Jeju self‐governing schools.

According to the results of this study, the inadequate implementation of the intentions of Jeju‐style self‐governing school designation was caused by factors as follows. The reason for the slow increase or the decrease in the number of students at Jeju self‐governing schools was, first, that the characterization of education programs at Jeju self‐governing schools was not evident. Second, the principals of Jeju self‐governing schools did not have a clear mind for the operation of self‐governing school. Third, the Jeju Special Self‐governing Province Office of Education shrank its administrative and financial support to Jeju self‐governing schools. The reason for the confinement of Jeju self‐governing schools' characterization programs to English and Chinese was, first, that individual schools did not have experience in autonomous organization of curriculums and there was no school culture of bottom‐up curriculum development led by field teachers. Second, only following the central government's policy emphasizing English, the program failed to reflect the geopolitical characteristics of the Jeju Special Self‐governing Province as the center for exchange with Japan and China. Third, teachers in the Jeju area were not aware of the local community's potential for exchange with the neighboring countries. The reason that Jeju self‐governing schools failed to enjoy their autonomy in curriculums was, first, that the Jeju Special Self‐governing Province Office of Education applied a uniform scholastic ability test to all elementary schools in the province. Second, teachers at Jeju self‐governing schools felt burdened with increased class hours and workload but without compensations for that. On the other hand, the reason that autonomy in personnel management was not exercised was the conservative culture of teacher personnel management. The reason for the marked reduction of financial support to Jeju self‐governing schools was that the Jeju Special Self‐governing Province Office of Education expanded the number of designated Jeju‐style self‐governing schools in the 2nd term, and based on the results of operation and valuation of the Jeju self‐governing school in the 1st term, the Office of Education judged that the amount of subsidy to the self‐governing schools in the 1st term had been excessive.

Based on the results of this study presented above, the relation between the intentions of Jeju self‐governing school designation and the results of operation of the schools can be summarized as follows. First, even if the educational policy of Jeju self‐governing schools is desirable, it cannot bring successful results without social conditions for supporting the policy. Second, one of social conditions for supporting the educational policy of Jeju self‐governing schools is involved parties' understanding of and consensus on Jeju self‐governing schools based on the recognition of educational subjects, open view of the world, and 'organic' view of equity. In particular, it is required to foster open culture of teacher personnel management in order to recruit a wide variety of talented people. Third, in order to induce bottom‐up decision making structure in the schools and the Office of Education for promoting Jeju‐style self‐governing schools, we need to meet socio‐structural conditions such as incentives for teachers, differentiated school evaluation system, and sufficient funds. Above all, it is necessary to win the confidence of teachers, students and parents through consistent policies in terms of the designation of self‐governing schools, budget support, etc.