재난관리조직 발전방안에 관한 연구

Abstract

재난은 유형별로는 홍수, 태풍 등의 자연재난과 화재, 교통사고 등의 인적재난으로 구분될 수 있으며, 과정(기능)별로는 예방-준비-대응-복구의 단계를 가진다고 볼 수 있으며 이론적 고찰로서 이를 전제하였다. 따라서 자연히 유형별로 또는 과정별로 재난관리의 통합 ? 분산의 문제가 뒤따르게 된다. 이에 대하여 현행 법제에 따른 현 기구형태를 보면 중앙단위에서는 소방방재청을 중심으로 각 부처별로 소관분야의 재난관리를 담당하고 있고, 제주특별자치도 본청단위에서는 소방방재본부를 중심으로 각 부서별로 소관분야를 담당하고, 일선단위에서는 행정시(재난안전관리과 및 각 부서와 연결된 읍면동)와 소방서로 구분되어 있다. 또한 시민조직은 민방위조직, 의용소방대, 자율방재단 기타 각종 공익단체 및 자원봉사자 등 다양하며 재난관련 공조직과 일정부분 연계되면서 별도의 활동체계를 가지고 있다. 이러한 현황에 대하여 법 제도, 연구자의 기구 및 행태 관찰, 각종 문헌(재난관리 교재 및 제주발전연구소의 소방관서 조직진단 보고서), 소방방재본부 자료에 기초한 제11호 태풍 '나리' 분석 등을 기초로 하여 문제점을 분석하였다. 첫째, 시민조직이 여러 형태로 난립되어 있는 결과로 시민의 역할 및 시민과 공조직의 관계가 제대로 정립되어 있지 못하고, 그 연결관계의 기초를 이루는 교육훈련의 체계화가 이루어지지 못하였다. 둘째, 공조직의 문제를 보면 먼저 도 본청 단위에서는 소방방재본부를 중심으로 통합관리를 한다고 하나 중앙의 소방방재청처럼 한 지붕아래 여러 조직이 같이 있을 뿐 실질적인 통합형 관리는 아니라는 것이다. 그 원인은 여러 곳에서 찾을 수 있겠으나 재난과정별 관리가 되지 못하고 사실상 재난유형별 관리가 됨에 따라 모든 유형의 재난에 대한 예방-대응-복구와 피드백체제라고 하는 통합형관리가 되지 못하고, 같이 있음으로 해서 말만 통합형 관리일 뿐 실질적인 통합형관리의 장점을 전혀 누리지 못하고 있다고 할 수 있다. 그리고 일선 집행단위에서도 통합과 분산의 기준에 입각한 합리적 분담이 되지 못하고 통합되어야 할 부분의 미 통합, 분산되어야 할 부분의 미 분산으로 각 부서간에 있어서 실제 행동상 업무영역이 불확실하다. 통합되어야 할 부분의 미통합이란 여러 유형의 재난에 대한 통합관리가 미비하다는 것이고, 분산되어야 할 부분의 미분산이란 제 재난유형의 통합형 관리를 전제할 때 어차피 1개 기관에서 제 재난의 전 과정을 관리하기가 곤란함을 인정한다면 명쾌하게 재난과정별로 분담하고 1개 과정에서도 분산이 합리적인 부분은 분담하는 방향으로 가야 하는데 현재는 각종 재난에 대한 예방-대응-복구 주관기관의 혼선으로 인한 중복과 주도적 관리(주도기관의 자기활동 및 타 기관의 매뉴얼에 따른 자동적 활동과 2차적 동원) 미흡으로 인력의 중복과 부족이라는 모순이 반복되고 있다. 기타 태풍 '나리'분석 등에 따른 여러 구체적 문제점은 생략하기로 한다. 이렇게 잠정 파악된 문제점을 토대로 그 중에서도 조직 재편 문제에 집중하여 '가설'을 설정하였는데 그 가설은 '①재난유형의 통합정도와 재난과정의 통합정도는 밀접한 관련성을 가지며 ②모든 형태의 재난유형을 통합 관리함이 바람직하며 ③도 본청 기획단위에서는 1개 실국(본부)에서 재난과정별로 통합적으로 관리하고 ④일선집행단위에서는 재난의 각 기능(과정)별로 합리적인 분산을 기하는 것이 바람직하다.'는 것이었다. 상기 가설을 검정하였는 바 일부분(일선집행단위에서 재난과정의 통합관리필요 여부)에 다소 문제가 있었지만 합리적 분산필요 논리 등 몇 가지 고려점을 토대로 하여 전체적으로 가설의 타당성을 파악하였다. 방향에 대한 공공조직 재설계 문제와 관련하여 미국 FEMA의 이론적 근거가 되고 많은 학자들에 의해 그 장점이 논의되었으나 현재 우리도에서 실질적으로 운영되어보지 못한 채 운영결과가 안 좋았다고 하는 오해속에서 그 가능성마저 사라져가는 통합형 재난관리를 채택(이를 위해서 유형별이 아닌 과정별 관리 필요)함으로써 기획단위에서는 전 유형의 재난에 대한 과정 통합체제를 구축하고 일선단위에서는 각 과정별로 합리적인 분산을 도모하고 그 분산된 각 과정(기능)에서는 모든 재난이 통합관리되어야 함을 강조하였다. 이것이 일선집행단위 수준에서는 실질적인 통합형 관리라고 보는 것이다. 여기서 통합관리방식이 제대로 정착될 수 있도록 조직편제를 기능별로 다시 하고 그 구성을 전문 인력으로만 하여 집행의 완벽한 토양을 갖추는 것이 필요하다. 그리고 분산된 각 과정별 주관기관이외의 타 관서에서는 주관기관과 병렬적으로 사전 매뉴얼에 따른 자동적 활동과 2차적으로 주관기관의 요청에 의한 동원이 이루어질 필요가 있다. 이러한 장치보완을 전제하면서 원칙적 통합을 기본으로 하고 분산이 오히려 합리적인 부분은 분산을 기함으로써 권한 책임의 명확화를 통하여 중복과 부족의 동시발생이라는 모순을 극복하고 전체 효율성을 찾고자 하는 것이다. 그 구체적 안은 2가지로서 보다 현실적인 예방의 각 부서 담당 안(추가로 소방의 경우는 예방-대응의 상호저촉적 혼재를 없애기 위한 도내 1개 예방소방서 분리)과 예방기능 강화 및 실질화 필요에 따른 재난예방서 설치안을 거론하였다. 그리고 주된 논의에 추가적으로 공조직의 재편에 발맞추어 시민의 문제를 확정하고 싶었다. 시민은 일차적인 재난관리의 책임자로서 자율안전체제를 지향해야 하며 그 책임을 다할 수 있도록 사회책임차원에서 현재의 단절적이어서 결과적으로 낭비적인 안전교육을 중단하고, '안전'과목의 학교 정규교과목화, 시민의 일정대상에 대한 의무적 안전교육원 체계적 프로그램 교육과 안전등급 자격증 제도를 도입할 필요가 있다. 또한 보충적으로 동원되는 다양한 시민조직도 하나로 통폐합하여 체계적인 관리를 도모하고 상기 교육을 통한 실질적 안전조직이 될 수 있게 해야 한다는 것이다.

Disaster may be divided into 2 kinds on the basis of kinds ; natural disasters and man-made disasters, and 4 phases (mitigation - preparedness - response - recovery) on the basis of process. That's why the question of unification or dispersion should naturally follow. As we see the current structure, disasters are managed with the National Emergency Management Agency as the center at the national level, with Jeju Fire & Disaster Management Dept. as the center at Jeju province level, and with cities or fire stations dually at the first line level. Several controversial points on the present structure were analyzed from laws, behavior observation, some documents, and the case study of typhoon 'nari'. The system of disaster management in Jeju could be seen unitive. But it isn't synthetic in substance but coexistent. It is because disaster management is not being carried out on the basis of disaster process(funtion) but on the basis of disaster kinds. And at the first line level, rational dispersion is not being accomplished. Therefore the confusion of organization in charge of disaster management process causes contradiction of overlapping and lack in resources. Several hypotheses were set up from the controversial points. ① The level of integrity in disaster kinds and that of integrity in disaster process are closely connected. ② All kinds of disasters should be managed unitively. ③ At the province planning level, synthetic management on the basis of disaster process in a bureau is desired. ④ At the first line level, rational dispersion on the basis of disaster process in disaster management is desired. The results of examination from the survey roughly corresponded with the hypotheses, but the hypothesis on the first line level was slightly different from the result. In spite of the result, all the hypotheses could be accepted because of the necessity of ration dispersion at the first line level, insignificant difference in the result of survey, etc. In conclusion, the province should accomplish the synthetic management in a bureau on the basis of disaster process at the province planning level. By the way, the current organization has been misunderstood as synthetic management, and is under disappearance crisis of the possibility in substantial integrity. And at the first line level, I warily present the rational dispersion in several organizations on the basis of disaster process. I propose 2 concrete schemes of them. One is more realistic because each department is charge of disaster mitigation phase, the other is related to the establishment of disaster mitigation station for the strengthening of disaster mitigation.