지방정부 재난관리 역량평가시스템 구축에 관한 연구

Abstract

현대사회의 다양성, 복잡성 등으로 인해 재난의 발생 빈도가 많아지고 그 피해 가 대형화되면서 재난으로 인한 경제적 비용뿐만 아니라 사회적 비용까지 증가 하고 있다. 우리나라는 2014년 4월 16일 오전 전남 진도군에서 발생한 세월호 참 사로 인해 정치․행정을 비롯하여 경제․문화적인 측면 등 대한민국 사회를 뒤 흔들어 놓았다. 이 사고로 국민의 안전과 생존에 대한 문제가 대국민 과제가 되 었지만 그 이후에도 계속해서 재난은 발생하고 있고, 빈번히 발생하고 있는 재난 에 대한 대응이 적절치 못하다는 지적이 많은 것이 사실이다. 또한, 세월호 재난 대응 실패에 대한 대안으로 국민안전처 신설 등 조직 개편의 문제점이 대두되고, 지자체 재난관리 실태점검의 평가지표 등의 검토가 필요한 시점이다. 본 연구는 이러한 우리나라의 재난 및 재난관리 상황에서 재난관리 능력을 높 여 피해를 최소화하기 위한 방안으로서 재난관리 역량의 평가를 위한 평가지표 를 제시하였고, 현재 재난관리 역량의 수준에 대해 제주특별자치도의 재난관련 담당자들의 인식을 통하여 평가하였다. 먼저 재난관리 역량별 평가와 재난관리 단계별 평가의 두 부문으로 평가를 하 였다. 즉, 재난관리 역량별 부문에서는 인적 역량, 재정 역량, 관리운영 및 기술 적 역량, 협업역량, 법․제도적 역량의 4가지 영역을 설정하였고, 각 영역별로 23 개의 세부항목(평가요소)을 설정하였다. 재난관리 단계별 부문에는 예방단계, 대 비단계, 대응단계, 복구단계의 4가지 영역을 설정하고, 각 영역별 활동을 기준으 로 16개의 평가요소를 설정하였다. 그 후 의사결정 기법 중 가장 많이 쓰이고 있 는 AHP기법을 이용하여 이들 사이의 상대적 중요도와 복합 가중치 및 우선순위 를 파악하고, 각 부문의 영역별, 요소별 수준을 5점 척도로 평가를 실시하였다. 분석결과, 먼저 재난관리 역량별 평가 지표에 대한 복합가중치와 우선순위를 보면, 관리운영 및 기술적 역량 부문을 가장 중요하게 인식하는 것으로 나타났 고, 그 다음으로 인적역량이 2순위로 나타났다.인적 역량 평가지표에서는 지자체의 인력풀 보유 유무가 가장 중요하고, 재정 역량 평가지표는 구호물자 구입 자금 보유정도가 가장 중요하다고 인식하고 있 었다. 관리운영 및 기술적 역량 평가지표에서는 중앙․지방정부의 정책실행 정도 였으며, 협업 역량은 중앙․상위 대책본부와 협업 정도로 나타났다. 법․제도 역 량에서는 충분한 예산 배정 명시 여부로 나타났다. 전반적인 재난관리 역량별 평가에서 평가영역 1순위인 관리운영 및 기술적 역 량의 중앙․지방정부의 정책실행정도가 가장 우선순위가 높게 나타났지만, 제주 특별자치도의 현재 수준은 3위였다. 다음으로 전체 항목 중 평가 영역 3순위인 협업역량의 중앙대책본부와 상위 재난안전 대책본부와의 협업 정도가 2순위, 지 방공공기관과의 협업정도가 3순위였지만 현재의 수준은 23개 항목 중 각각 15위 와 18위로 나타나 낮은 수준이었다. 재난관리단계와 단계별 활동에 대한 복합가중치와 우선순위를 보면, 재난관리 단계에서는 예방 단계가 무엇보다도 중요하다고 인식하고 있다. 다음으로 대비단 계가 2순위로 나타났는데, 이 중 재난대응훈련 및 홍보는 예방단계의 규제 및 법 령정비 등 예방정책수단 강구와 같이 1순위로 나타났다. 이는 재난 발생에 대비 하여 대응요원들의 교육훈련과 일반 주민에 대한 홍보와 훈련이 매우 중요함을 나타낸다. 재난관리 예방단계의 역량은 모든 항목에서 낮은 수준으로 나타났고, 재난관련 담당자들이 가장 중요하다고 생각하는 것은 예방정책수단 강구였다. 대비단계에 서 가장 중요하게 고려해야 한다고 생각하는 항목은 재난대응 훈련 및 홍보로 나타났고, 대응단계 역량 평가지표 항목 중 가장 중요하게 고려해야 한다고 생각 하는 항목은 긴급대응이었다. 복구단계 역량 평가지표 항목 중 가장 중요하게 고 려해야 한다고 생각하는 항목은 재정 지원 및 임시시설 마련으로 나타났다. 재난관리 단계별 우선순위 및 역량수준을 종합하면, 전체적으로 규제 및 법령 정비 등 예방정책수단 강구와 재난대응훈련 및 홍보가 1순위로 나타났으나, 16개 평가항목 중 각각 12위, 5위로 나타났고, 전체 3순위인 재난지역 대상파악․선별 은 가장 최하위인 16위로 나타났다. 재난관리 역량별․단계별 평가의 결과, 재난관련 담당자들이 인식하고 있는 각 지표의 중요도 및 우선순위와 각 지표별 현재 수준에 대해서는 일치하지 않고있음을 알 수 있다. 중요하다고 인식하는 평가지표의 현재 수준은 높지 않게 나 타나고 있기 때문에 가장 중요한 우선순위에 있는 항목의 수준을 높이려는 정책 을 먼저 실시하고 그 다음 우선순위의 정책 등 순차적으로 수준을 높일 수 있는 방안이 마련되어야 한다. 이에 본 연구에서는 분석결과와 이론적 검토 등을 토대로 지방정부의 재난관 리 역량을 강화할 수 있는 방안을 다음과 같이 제시하고자 한다. 첫째, 지방정부의 특색을 반영할 수 있는 종합적인 평가지표의 개발과 평가방 법 등을 결정하는 전담 기구를 설치하여야 한다. 즉, 지리적․지형적 특성이 다 른 각 지방정부 스스로 그 지방의 특색을 잘 반영할 수 있는 평가 방법과 평가 지표를 개발할 필요가 있다. 따라서 재난관리 역량별, 단계별 평가지표 및 세부 지표의 도출, 평가 범위, 평가 방법 등에 대해 재난관리 담당 공무원을 비롯하여 민간기업, 민간단체, 대학교수 및 전문가 등이 포함된 전담 기구를 설치하여 지 속적으로 논의를 해야 한다. 둘째, 제주특별자치도의 안전에 관한 실질적인 심의․조정을 하는 안전관리위 원회의 역할 강화와 전문성 향상이 필요하다. 안전위원회와 실무위원회의 구성은 대부분 관련 공무원 및 유관기관의 대표 등 당연직으로 구성되고 있다. 조례에서 안전위원회는 '재난 및 안전관리에 관한 학식과 경험이 풍부한 사람 중에서 도지 사가 위촉하는 사람'을 포함하여 40명 이내의 위원으로 구성하도록 하고 있는데, 현재는 27명으로 구성 되어 있다. 따라서 민간 전문가를 추가하여 전문성과 민주 성을 높이고, 실무위원회의 전문성 또한 높여야 한다. 셋째, 재난발생의 규모를 떠나서 해당 지방정부에서 우선적으로 재난에 대처할 수 있도록 중앙정부와 지방정부간의 현실적인 협력을 통하여 예산이나 인력, 장 비 등에 대해 지속적인 지원이 이루어져야 한다. 또한 중앙정부와 지방정부간, 지방정부간에 통제와 지시 위주에서 탈피하여 기술개발 관련 공동연구 및 인적 교류 활성화 등 상호 협력하고 지원하는 관계로 개선되어야 한다. 넷째, 재난담당 공무원에 대한 전문 인력의 확보와 전문성 향상을 위한 지속적 인 전문 교육훈련이 필요하다. 아울러 자치단체장 및 지방의회를 대상으로 한 재 난관리 교육 프로그램을 의무적으로 실시하는 방안도 요구된다. 현재 논의되고 있는 안전체험관 건립을 적극 검토하여, 재난담당 공무원 및 일반직 공무원, 자치단체장, 지방의회, 민간기업, 각 학교 등 도내 전체를 대상으로 안전체험을 비 롯한 교육을 실시할 때 전반적인 관심과 역량을 제고시킬 수 있을 것이다.

As occurrence frequency of disaster becomes larger and the damage becomes bigger due to diversity and complexity of modern society, economic cost as well as social cost have increased owing to disasters; and, the Sewol ferry disaster, which arose in morning time of April 16, 2014 in Jindo-gun, Jeollanam, shook the Korean society from the aspect of economic and culture as well as politics and administration. This accident made people's safety and survival as the country's issue but it is true that disasters continued to occur since then and that there are lots of comments that proper measures have not been taken against frequent occurrence of disasters. In addition, the reorganization problem has resurfaced including installment of Ministry of Public Safety and Security as an alternative of failure in disaster countermeasure, so it is the high time to review evaluation index of situation check on local government's disaster management. This study suggested an evaluation index to assess disaster management capacity as a way to improve disaster management capacity under disaster situation of our country and to minimize damage, and the assessment was conducted through recognition of officials in charge of disaster management at the Jeju Special Self-Governing Province with respect to level of disaster management capacity. First, assessment was done in such two fields as disaster management capacity assessment and phase-wise disaster management. Namely, in the disaster management capacity assessment field, 4 areas were established such as human capacity, financial capacity, administrative operation and technical capacity, cooperation capacity, and legal institutional capacity while 23 detailed items (assessment elements) were established for each area. In phase-wise disaster management field, 4 areas were established such as preventive phase, preparing phase, response phase, and restoration phase while 16 assessment elements were established for activities in each area. Afterwards, using AHP technique being most frequently utilized among decision-making technique, it grasped relative importance, weighted complex values and priority between them, and performed assessment on level of respective area and element through five-point scale. As for weighted complex values and priority of evaluation index for disaster management capacity, the result of analysis showed it recognized administrative operation and technical capacity as the most important one and then, human capacity as the next. As for evaluation index for human capacity, it recognized possession of manpower pool by local government as the most important one and it recognized possession of purchase fund for relief supplies as the most important one as for evaluation index for financial capacity. As for evaluation index for administrative operation and technical capacity, it showed degree of policy implementation by the central and local government and as for cooperation capacity, it showed degree of cooperation between higher and lower countermeasures centers. As for legal and institutional capacity, it showed whether clear statement of sufficient budget allotment was made or not. The overall assessment of disaster management capacity showed that priority was on degree of policy implementation by the central and local government for administrative operation and technical capacity which was the first rank of assessment area but Jeju Special Self-Governing Province ranked the third at present. Next, degree of cooperation between the countermeasures centers and the higher disaster safety center, which was the 3rd rank of assessment area, was the 2nd rank; degree of cooperation with local public agencies was the 3rd rank; but it showed low level of 15th and 18th present rank respectively among 23 items. If we look into weighted complex values and priority of disaster management phase and phase-wise activity, they recognized preventive phase was the most important one during the disaster management phase. Next, preparing phase showed the 2nd rank while disaster response training and PR showed the 1st rank like preparation of preventive policy means including regulation during preventive phase and consolidation of statutes. This means that training of response personnel and PR and training for ordinary residents are very important in preparation of disaster occurrence. Capacity of disaster management preventive phase was found to be low in all the items and officials in charge of disaster management considered preparation of preventive policy means as the most important thing. The item which was thought as the key in the preparing phase was response training and PR against disaster while the item which was thought as the key to the evaluation index in response phase capacity was quick reaction. The item which was considered as the key to the evaluation index in restoration phase capacity was financial support and preparation of temporary facilities. If we put disaster management phase-wise priority and degree of capacity together, the 1st rank was preparation of preventive policy measures including regulation during preventive phase and consolidation of statutes as well as disaster response training and PR, but they occupied the 12th and 5th rank respectively among 16 assessment items while selection and catching of disaster region, which was the 3rd rank in total, revealed the lowest 16th rank. According to capacity-wise and phase-wise evaluation of disaster management, it was found that the officials in charge of disaster management did not have the same recognition on importance, priority and present level of respective indices. As present level of evaluation index which they thought to be important is not high, it is necessary to implement policy to improve level of items with top priority and to prepare measures to gradually improve the level such as policy of next priority. Thus, this study suggests following plans to strengthen disaster management capacity of local government on the basis of analysis result and theoretical review; First, it is required to install an organization exclusively for development of comprehensive evaluation index and decision of assessment method to reflect characteristics of local government. It is necessary for respective local governments to develop assessment method and evaluation index to reflect their own geographical and topographical characteristics. Therefore, with respect to derivation, evaluation extent, and evaluation method of capacity-wise, phase-wise evaluation indices and detailed indices, it is required to install an organization composed by private enterprise, private organizations, university professor, and expert including civil servants in charge of disaster management and to continuously make discussions. Second, it is necessary to strengthen the role and to improve specialty of safety management committee which is responsible for actual review and coordination of safety for Jeju Special Self-Governing Province. The safety management committee and the practical committee are mostly composed of ex officio members including related officials and representatives of related organizations. According to the ordinance, the safety management committee is to consist of less than 40 members including 'a person with abundant knowledge and experience in disaster and safety control appointed by the Do governor' and existing number of members is 27 at present. Therefore, private experts have to be added to raise specialty and democratic property, and it is also required to improve professionalism of the practical committee.Third, apart from size of disaster, it is necessary to make continuous support of budget, manpower or equipment through realistic cooperation between the central and local government in order for the local government to preferentially cope with disaster. It is also required to break from regulation and instruction between the central and local government, and between the local governments and then, to cooperate and support each other in revitalization of joint research and personal exchanges related to technology. Fourth, it is also necessary to secure specialized officials in charge of disaster and to continuously have professional training to improve specialty. At the same time, it is also required to mandatorily implement disaster management education program on the chief of self-governing body and local council. If we positively review construction of Civil Disaster Training Center being discussed and if we conduct safety experience education on the whole entities including officials in charge of disaster, chief of self-governing body and local council, private enterprise, and schools in the province, it will be possible to raise overall interest and capacity.