지역 활성화를 위한 마을자치 모형 연구

Abstract

근대국가가 형성되기 이전 우리나라의 정치체계는 중앙권력의 통제가 지방까지 미치지 못하는 한계를 갖고 있었다. 이러한 한계를 보완하기 위해 각 지역단위에서는 마을규약인 향약을 제정하여 그 향약을 근간으로 마을자치를 시행하였다. 이러한 마을규약은 근린자치의 원형을 이룬다. 특히 제주지역은 섬이라는 지리적 환경의 특수성으로 마을마다 독특한 특성을 가지고 있으며 읍ㆍ면지역에 속해 있는 행정리의 마을들은 전통적인 마을규약인 향약을 마을운영의 기조로 삼고 있다. 제주의 읍ㆍ면지역 마을향약은 마을회 규약, 회칙, 정관, 규칙 등 다양한 명칭으로 그 명맥이 이어져 오고 있는데 제정취지를 비롯해서 마을단위 조직, 마을주민의 구성, 권리와 의무, 선거권, 피선거권, 재산관리, 회의체계, 상ㆍ벌규정 등 세부적인 마을운영 규칙을 망라하고 있고 이러한 향약의 규정들을 마을주민들 스스로 준수한다는 점에서 시사하는 바가 크다. 이에 마을향약이 어떤 논의구조를 거치며 어떻게 정당화되고, 운영방식은 어떤지, 마을마다 그 구조는 어떻게 다르고, 어떻게 변화되었는지, 마을단위의 자치행정에 대한 체계적인 연구가 필요하다는 문제의식을 갖고 지역 활성화를 위한 마을자치 모형을 제시하고자 연구를 시작하였다. 본 연구를 위한 향약수집은 각 마을에서 매해 1월 ~ 2월에 개최하는 정기총회와 전반기 임시총회에서 향약 개정안이 다뤄지는 점을 감안하여 2019년 1월 ~ 2019년 8월까지로 한정하였으며, 읍ㆍ면지역 172개 마을 중 146개 마을의 향약을 수집하였다. 연구방법은 마을자치의 개념과 형태, 해외의 마을자치 사례, 마을자치 선행연구 등 마을단위 자치행정에서의 주요요인을 파악하는 문헌연구와 향약 내용분석, 마을리장을 대상으로 한 마을자치 제도화를 위한 심층면접 조사 등의 질적연구, 마을회 임원을 대상으로 효율적인 마을운영의 제도적 장치를 마련하기 위한 설문조사인 양적연구를 병행하여 실시하였다. 향약 내용분석은 리민의 자격, 리민의 권리와 의무, 마을의사 결정구조, 마을의 자치조직, 마을자치회 대표인 리장 선거, 향약정비 현황 등 마을자치 제도 및 체계, 의사결정 구조를 분석하여 제주지역 마을자치의 특성을 제시하였다. 제주지역 마을자치의 특성은 국가의 운영형태를 띤 가장 작은 정부라 할 수 있다. 국가에서 일정연령이 되면 권리와 의무를 부여하고 각종 사업추진을 위해 세금을 징수하듯 제주의 읍․면지역 마을에서도 일정기간 거주하여 리민의 자격이 주어지면 마을의 대표를 선출할 수 있는 선거권, 피선거권, 참여권, 청구권 등 권리와 리민으로서 지켜야 할 의무가 부여된다. 마을운영을 위한 재원이 필요한 경우 리 운영비를 징수하고 마을발전을 위해 다양한 사업을 유치하여 공동체를 유지해 간다. 그 외에도 마을출생자가 타지역에 거주하는 경우 준리민이라는 제도를 두어 마을발전을 위한 자문과 애향심을 갖도록 하고 있고 각 마을의 특성에 맞는 다양한 조직과 활동을 통해 마을공동체를 활성화하고 마을공동의 이익증진을 위해 노력한다. 즉 마을의 일을 주민들이 직접 참여해서 해결해 가는 규모가 작은 정부라 할 수 있다. 마을자치 모형은 향약 내용분석 및 전문가 심층면접 조사를 통해 마을 주민수, 의사결정 체계, 마을운영 재원, 리장 선출방법 등 지역적 특성이 종합적으로 반영된 협력형 마을자치 모형, 위임형 마을자치 모형, 통합형 마을자치 모형 등 세가지 유형을 제안하였다. 협력형 마을자치 모형은 마을거주 인원이 2,000명 이상 되는 비교적 규모가 큰 마을로 마을운영을 위한 일정한 소득원이 있고, 마을회의 구조 또한 체계적으로 구성되어 리장에게 권한이 집중되는 것을 방지할 수 있도록 견제와 균형을 맞추는 기능이 강하다고 할 수 있다. 마을자치회 대표인 리장은 주민들의 직접선거로 선출된다. 위임형 마을자치 모형은 마을거주 인원이 2,000명 미만 500명 이상인 마을로 마을의 모든 권한을 마을자치회 대표인 리장에게 위임하는 형태의 마을이다. 위임된 업무를 수행하는 리장의 업무처리 능력에 따라 추대를 통해 리장직을 연임하여 수행하기도 하고, 주민들의 직접선거로 선출되는 형태를 병행하고 있다. 마을회의 구조는 심의기능과 집행기능을 동시에 갖춘 형태로 구성되어 있다. 통합형 마을자치 모형은 마을거주 인원이 500명 미만인 마을로 마을규모가 작고 마을회의 구조 또한 발의․심의․집행기능을 통합한 형태로 구성되어 있으며 마을자치회 대표인 리장은 추대로 선출하고 있다. 본 연구에서 제안하는 마을자치 모형은 마을의 일반화 및 표준화 마을자치 모형으로 각 마을의 특성을 모두 담았다고는 할 수 없으나 문헌연구, 전문가조사, 마을리장이 면접조사를 통해 일반화된 표준모형을 제시할 수 있었다. 향약분석 및 마을자치 전문가와 설문조사내용을 종합한 정책제언은 행정과 마을 에서의 개선사항을 구분하여 제시하였다. 행정에서의 제도개선 사항은 첫째, 근린자치의 모델이라 할 수 있는 주민자치회의 조속한 도입과 현재 읍․면․동의 행정구역을 설치단위로 하고 있는 주민자치회를 통․리에서도 선택적으로 설치할 수 있도록 관련법 제․개정을 제안하였다. 둘째, 마을의 규모와 실정을 감안한 보조금 지원이 가능하도록 매해 지방자치단체에서 지침으로 정하고 있는 민간보조금 기준보조율 개정을 제안하였다. 셋째, 마을공동체 지원사업이 개별법에 따라 각 부처가 제각각 추진하다 보니 중복지원 방지 및 통일된 지원체계를 구축할 필요성이 있다. 이에 지원부서 일원화 및 개별법에 의해 운영되고 있는 중간조직을 통합한 새로운 형태의 중간조직 설치를 제안하였다. 넷째, 향약내용 중 불합리한 조항 등을 정비할 수 있도록 향약표준안을 제안하였다. 다섯째, 마을운영을 지원할 수 있는 읍․면․동장의 개방형직위와 지역을 확대하는 읍․면․동장 주민추천제 확대를 제안하였다. 여섯째, 마을 안에서 발생하는 분쟁과 갈등을 마을공동체에서 토론과 조율을 통해 해결할 수 있도록 마을변호사 제도의 적극 홍보와 활용의 필요성을 제안하였다. 마을내부 개선사항은 첫째, 마을의 일을 논의하기 위한 의결기구에 여성 및 청년참여비율 제도화를 제안하였다. 둘째, 마을의 최고의사 결정기구인 총회에 청소년 등 다양한 주민이 참여할 수 있도록 총회 참여권 확대를 제안하였다. 셋째, 마을재산과 관련한 분쟁의 소지가 없도록 자산청구권에 대한 규정을 명확히 하도록 제안하였다. 넷째, 리민의 자격을 갖기 전 재능기부와 공동체 활동에 참여할 수 있도록 이주민에 대한 참여권 부여를 제안하였다. 다섯째, 향약의 불평등 요소를 정비하고 마을의 모든 정보를 투명하게 공개하여 이주민들이 제주문화를 이해하고 공동체 문제를 최소화 할 수 있도록 향약 재정비 및 정보공개를 제안하였다. 본 연구는 동지역 마을을 포함한 제주지역 마을 전체의 향약을 수집하지 못한 점, 마을자치와 관련된 제도적 측면만 분석한 점, 일반주민을 대상으로 설문조사를 못한 점, 마을자치 모형 일반화에 대한 한계점이 있다. 향후 연구에서는 마을의 행태, 환경, 역사와 향약과의 상관성을 연구하는 다양한 연구가 진행되어 마을문화를 복원하고 지역 활성화에 기여 할 수 있기를 기대한다.