제주민군복합형관광미항(해군기지)의 공공갈등 장기화 요인 분석

Abstract

When any public conflict takes place and the conflict lasts for a long time, huge social and economic costs are required to settle them. Among the public conflicts, the conflict over the location of military facilities has continued as the revival of local autonomy develops the awareness of rights and autonomy of local governments and local residents. The civilian-military conflict over the location of military facilities were mainly conflicts of interest in the relocation of military facilities since people recognized existing military facilities as disliked facilities and repellent facilities due to the accelerated urbanization. However, in the case of conflicts such as the Jeju Civilian-Military Combined Port (naval base), the nature of the value conflict is that it is a balance between an island of peace and a military base, rather than a conflict of interest that considers the economic benefits of the opposition residents. The conflicts became complicated as many interested parties have appeared, a considerable number of residents and activists have been judicially processed by several physical conflicts, and the right to reimbursement has been claimed due to construction delays. In this study, the case of the Jeju Civilian-Military Combined Port (naval base) was selected as a single case. This is an unprecedented case that can be found from the public conflict in Korea because the conflict period alone was more than 10 years, and the conflict continued even after the project was over. This study figured out factors on the prolonged conflicts between central and local governments, conflicts between local governments and local residents, conflicts between local governments and opposition groups, conflicts between residents and residents by classifying the periods such as conflict expression period, conflict re-expression period, conflict amplification period, conflict reamplification period and conflict adjustment period. Through the questionnaire survey on residents, it was asked whether the prolongation factors affected the actual prolongation of conflict. Then, the prolongation affect factors were verified by using the structural equation model. The results of analyzing the conflict situation by subject and the conflict situation by time in order to derive the factors for prolongation of the conflict, 4 factors were derived as the factors for prolonged conflict. First is as political and administrative factors. The information on the construction of the naval base was not fully disclosed, but the procedural democracy was not properly protected as the construction was unilaterally promoted. In addition, in the process of selecting a location, the referendum request of the residents was dismissed, and Jeju-do selected a candidate site through an opinion poll, which resulted in a prolonged conflict. Second is an economic factor. The content of the surrounding area development plan, which was set out as a compensation measure for a naval base is less than the amount of government-sponsored support compared to compensation for the relocation of military facilities in other areas. And the plan is changed several times. The lack of trust in the government and Jeju-do affected the protracted conflict. Third is an environmental factor. There are problems in the process of releasing the absolute conservation area in the naval base, and in the process of unilaterally exploding the "Grumbi Rock", which is a symbol of the coral reef coast. In promoting the naval base construction project, environmental destruction, such as the proposed coral reef community destruction on the Gangjeong coast, affected the prolongation of conflict. Final factor is a psychological factor. Vague feelings of refusal and anxiety about military facilities have led to a sense of crisis about the destruction of the village community, which has resulted in the residents struggling against it. And there is another conflict of infringement on human rights in this process which served the prolongation of the conflict. The questionnaire survey results on the prolongation of conflict show that the reliability of the research model was ensured, and the validity of the research analysis model and variables also met the standard values or higher. In the verification of nine research hypotheses, political·administrative factors, economic factors, and psychological factors have many relationships with government trust. The factors that influenced the prolongation of conflict are political·administrative factors, environmental factors, and psychological factors. The hypothesis of correlation with government trust was not adopted because the prolonged conflict does not relate to high or low trust in the government. Based on the above analysis results, the basic policy resources for preventing and resolving the factors influencing the prolongation of public conflict are as follows. First, it needs to establish a specialized organization that can manage conflicts, and it needs to hire conflict experts for an efficient conflict management. Although the 'Regulations on Prevention and Resolution of Conflicts in Public Institutions (Presidential Decree No. 26228)' was enacted and operated in 2007, this decree alone has a weak legal and institutional foundation that has failed to manage conflicts effectively that occurs not only in the central and local governments but also in public enterprises. In particular, though the basic conflict management bill has been proposed or promoted several times, they were repeatedly failed to legislation. Therefore, efficient conflict management has not been placed because the comprehensive policy of conflict management of the national government, local governments and public enterprises has not been conducted. It is urgent to establish an efficient management system as well as institutionalize conflict management through the prompt enactment of the framework act on conflict management. Second, it needs to construct a substantive council in which interested parties participate in order to minimize environmental damage. Most of the conflicts related to environmental problems are caused by conflicts over environmental problems because the opinions of residents are not fully reflected in the process of promoting the project and the project is forced through perfunctory procedures of gathering opinions. Third, it needs to prepare a plan to disclose information in advance in the process of formulating public policy systematically. Many public conflicts are not disclosed by the government at the policy-making stage, but through media reports, which would lead to distrust of policy promotion. Fourth, it needs to establish and enforce a reliable compensation policy for economic damage caused by public facilities in order to increase the credibility of the government. Military facilities are necessary for security, but the reality is that psychological damage occurs from the standpoint of residents. However, if the damage compensation measures are changed many times or if no progress is made in the promotion process, the credibility of the government would decrease and conflict would take place. Finally, it needs to establish a healing center for mental healing in terms of post-management due to the conflict of the residents in the area where the military facility is located. Since psychological factors had the greatest effect on the prolongation of the conflict, it is urgent to create measures to eliminate the mental trauma of the residents in order to eliminate the aftereffects of the conflict at an early stage. This study is a case study on a single case among civilian-military conflicts, as this case is an unprecedented conflict that prolonged for more than 10 years and even continued after the completion of the project in 2016. Therefore, there is a limit to apply the findings of this case generally to other civilian or public conflicts in other regions. In addition, even though the factors that prolong the conflict derived from the analysis process were verified by questionnaire survey, there is a limit that it cannot be said that all the subjective perceptions of the researcher have been excluded. If any further research on conflicts related to the location of military facilities is conducted through various verification methods in the future, it would be possible to reduce a huge social and economic damage caused by prolonged conflicts.

공공갈등이 발생하고 갈등이 장기화될 경우 이를 해소하기 위해서는 엄청난 사회적⋅경제적 비용을 지불해야만 한다. 공공갈등 가운데서도 군사시설 입지와 관련한 갈등은 지방자치제의 부활로 지방자치단체와 지역주민들의 권리의식 및 자치의식이 높아지면서 갈등이 지속되는 양상을 보이고 있다. 군사시설 입지와 관련된 민군갈등은 도시화가 가속화되면서 기존의 군사시설을 혐오시설이나 기피시설로 인식되면서 군사시설의 이전에 대한 이익갈등이 대부분이었다. 하지만 제주민군복합형관광미항(해군기지)과 같은 갈등의 경우는 반대주민들의 경제적 편익을 고려한 이익갈등이라기 보다는 평화의 섬과 군사기지의 양립이라는 가치갈등의 성격이 짙은 갈등으로 이해관계자가 다양하게 나타나고 여러 차례 물리적 충돌로 인하여 주민들과 활동가들이 상당수 사법 처리되고 공사 지연에 따른 구상권이 청구되는 등 갈등의 양상도 복잡하게 나타났다. 본 연구에서는 제주민군복합형관광미항(해군기지)의 사례를 단일사례로 선정하여 연구를 하였으며 이는 이 사례가 갈등기간만해도 10년 이상이 되고 사업이 마무리된 이후에도 갈등이 여전히 잔존하고 있기 때문에 우리나라의 공공갈등에서 사례를 찾아보기 어렵기 때문이다. 갈등 장기화에 영향을 준 요인을 도출하기 위하여 중앙과 지방 간 갈등, 지방자치단체와 지역주민 간 갈등, 지방자치단체와 반대단체 간 갈등, 주민과 주민 간 갈등 등 주체별 갈등과 갈등을 갈등 표출기, 갈등 재표출기, 갈등 증폭기, 갈등 재증폭기, 갈등 조정기 등 시기별로 구분하여 갈등 장기화 요인을 도출하였으며 도민 설문조사를 통하여 장기화 요인이 실제 갈등 장기화에 영향을 미쳤는지의 여부를 묻고 구조방정식 모형을 사용하여 갈등 장기화 영향요인에 대하여 검증을 하였다. 갈등 장기화 요인을 도출하기 위하여 주체별 갈등상황과 시기별 갈등상황을 분석한 결과를 제시하면 갈등 장기화 요인으로 4가지 요인을 도출하였다. 첫째, 정치·행정적 요인으로 해군기지 건설에 대한 정보가 제대로 공개되지 않았을 뿐 아니라 일방적으로 공사가 추진되는 등 절차적 민주성이 제대로 지켜지지 않았다. 또한, 입지 선정 과정에서도 주민들의 주민투표 요구를 묵살하고 제주도가 여론조사를 통하여 후보지를 선정하면서 갈등이 장기화되는 결과를 빚었다. 둘째, 경제적 요인으로 해군기지에 대한 보상책으로 내놓은 주변지역 발전계획의 내용이 다른 지역 군사시설 이전에 대한 보상에 비해 국비 지원액 등이 적었으며 계획도 여러 차례 변경되는 등 정부와 제주도에 대한 신뢰가 없었던 점이 갈등 장기화에 영향을 주었다. 셋째, 환경적 요인으로 해군기지내 절대보전지역 해제 과정의 문제점과 강정마을 해안의 상징인 구럼비 바위의 일방적인 폭파와 해군기지 건설사업을 추진하는 과정에서 제기된 강정 해안의 산호초 군락 훼손 등 환경파괴가 갈등 장기화에 영향을 주었다. 마지막으로 심리적 요인으로 군사시설에 대한 막연한 거부감과 불안감으로 인하여 마을공동체의 파괴라는 위기의식이 주민들로 하여금 반대투쟁에 나서는 결과를 초래하였으며 반대활동 과정에서의 인권유린 등도 갈등을 장기화하는 요인이 되었다. 앞서 도출된 갈등 장기화 요인에 대하여 도민 설문조사를 실시한 결과를 보면 연구모형의 신뢰성은 확보된 것으로 분석되었으며 연구 분석모형 및 변수들의 타당성도 기준치 이상을 충족한 것으로 나타났다. 9가지에 대한 연구가설 검증에서는 정치·행정적 요인과 경제적 요인, 심리적 요인이 정부 신뢰와 많은 연관성을 가지고 있으며 갈등장기화에 영향을 미친 요인은 정치·행정적 요인, 환경적 요인, 심리적 요인으로 분석되었다. 정부 신뢰와 상관관계의 가설은 갈등이 장기화 된 요인은 정부에 대한 신뢰가 높거나 낮다고 해서 나타나는 것이 아니어서 채택이 되지 않았다. 이상의 분석결과를 바탕으로 공공갈등 장기화 영향요인을 예방하고 해결하기 위한 정책적 기초자료를 제시하면 다음과 같다. 첫째, 갈등을 관리할 수 있는 전담기구를 설치하고 갈등 전문가를 채용하여 효율적인 갈등 관리에 나서야 한다. '공공기관의 갈등 예방과 해결에 관한 규정(대통령령 제26228호)'가 2007년에 제정, 운영되고 있지만 이 법령만으로는 법적⋅제도적 기반이 미약하여, 중앙정부나 지방정부은 물론 공기업에서 발생하는 갈등관리가 실효성 있게 이뤄지지 못하고 있는 실정이다. 특히 지금까지 수차례의 갈등관리 기본법안이 발의되거나 추진 됐음에도 법 제정이 번번히 실패를 함으로써 국가는 물론 지방자치단체, 공기업의 갈등관리 종합정책 등이 제대로 추진되고 있지 못해 효율적인 갈등 관리가 제대로 이뤄지지 않고 있는 만큼 갈등관리 기본법의 조속한 제정을 통하여 갈등관리를 제도화함은 물론 효율적인 운영시스템을 갖추는 일이 무엇보다 절실하다고 할 것이다. 둘째, 환경피해 최소화를 위하여 이해당사자가 참여하는 실질적 협의체의 구성이 필요하다. 대부분의 환경문제와 관련된 갈등은 사업 추진과정에서 주민들의 의견이 제대로 반영되지 않고 형식적인 의견수렴 절차 등으로 사업이 강행되기 때문에 환경문제를 놓고 갈등이 빚어지고 있는 것이다. 셋째, 공공정책 입안과정에서 정보를 사전 공개하는 방안이 제도적으로 마련돼야 한다. 상당수의 공공갈등은 정부가 정책 입안단계에서 계획을 공개하는 것이 아니라 언론보도 등을 통하여 공개되면서 정책 추진에 대한 불신으로 갈등이 빚어지게 된다. 넷째, 정부의 신뢰도를 높이기 위하여 공공시설에 따른 경제적 피해에 대하여는 확실한 보상정책의 수립 및 집행이 이뤄져야 한다. 군사시설은 안보상 필요하지만 주민의 입장에서는 심리적인 피해가 발생할 수밖에 없는 것이 현실이다. 그러나 피해보상 대책이 여러 차례 변경되거나 추진과정 상에서 진척이 제대로 되지 않을 경우 정부에 대한 신뢰도가 낮아져 갈등을 불러일으키게 된다. 마지막으로 군사시설 입지지역 주민들의 갈등에 따른 사후 관리 측면에서 정신적인 치유를 위한 치유센터의 설립이 필요하다. 심리적 요인이 갈등 장기화에 가장 큰 영향을 미친 만큼 갈등의 후유증을 조기에 해소하기 위해서는 주민들의 정신적 트라우마를 해소하기 위한 대책 마련이 시급하다. 본 연구는 민군갈등 가운데 갈등이 지속된 기간이 10년 이상이 되고 갈등의 상황은 사업이 마무리된 2016년 이후에도 지속되는 등 우리나라에서도 유례가 없는 갈등사례여서 단일사례만을 분석대상으로 하여 이루어졌다. 따라서 이 사례에 대한 연구결과가 다른지역의 민군갈등 혹은 공공갈등에 일반적으로 적용이 되는지에 대해서는 한계를 가지고 있다. 또한, 분석과정에서 도출된 갈등 장기화 요인에 대하여 설문조사를 통하여 검증을 하였다고는 하지만 연구자의 주관적 인식을 전부 배제하였다고 할 수 없는 한계도 가지고 있다. 따라서 향후 다양한 검증 방법을 통하여 군사시설 입지 등과 관련한 갈등에 대한 연구가 이뤄진다면 갈등 장기화로 인하여 발생하는 막대한 사회적⋅경제적 피해를 줄일 수 있을 것이다.