지방자치단체 공기관대행사업 결정요인

Abstract

본 연구는 지방자치단체가 공기관대행사업을 선택하는데 영향을 미치는 요인을 파악하는데 목적이 있다. 공기관대행 방식은 지방자치단체가 공공서비스를 공급하는 과정에서 중요한 역할을 수행하고 있으며, 지방자치단체의 총 지출예산에서 공기관대행사업으로 지출되는 비중은 지속적으로 증가하고 있다. 지방자치단체의 민간위탁에 대한 연구는 활발하게 진행되고 있으나 공기관대행사업 연구는 그 중요성에도 불구하고 충분히 진행되지 못하고 있다. 이러한 문제의식을 바탕으로 본 연구에서는 지방자치단체의 공기관대행사업의 규모가 증가하는 이유에 대하여 이론적, 제도적, 문화적 배경에 대하여 검토를 실시하였다. 이론적 배경을 요약하면 다음과 같다. 신공공관리론에 따라 정부의 기능을 축소하고 시장의 경쟁적 관리기법이 지방자치단체에 도입이 되었고 민간위탁이 주요 수단으로 활용되어 왔다. 그러나 지방자치단체의 민간위탁 과정에서 공공서비스가 갖고 있는 특성으로 인하여 거래비용이 추가적으로 발생하게된다. 거래과정에서 발생하는 거래비용은 공공서비스 생산과정에서 민간기법을 도입하여 얻는 생산비용 감소효과를 상회하게 된다. 지방자치단체에서는 서비스를 외부로 위탁하는 과정에서 발생할 수 있는 거래비용을 최소화하기 위하여 산하 공공기관을 통하여 서비스를 공급하려는 유인을 갖게 된다. 제도적 배경을 요약하면 다음과 같다. 지방자치단체가 공급해야하는 서비스의 양과 종류는 지속적으로 증가하고 있으나, 공공서비스 공급을 담당하는 조직과 인력은 제도적인 제약으로 쉽게 증가시킬 수 없다. 따라서 지방자치단체에서는 공공서비스의 생산 및 공급의 외부위탁을 고려하게 된다. 이때 지방자치단체의 민간위탁에 대해서는 충분한 제도적 제약이 적용되고 있으나 공기관대행사업은 사전적·사후적인 제약이 충분히 마련되지 않아 지방자치단체에게 제도적 회피수단이 되고 있다. 문화적 배경을 요약하면 다음과 같다. 개발도상국들은 대부분 식민 지배국들이 사용하였던 관료제를 그대로 도입하였으나 사회가 안정되는 과정에서 관료제의 폐해가 발생하였다. 관료제 비효율성의 해답으로 당시 미국 및 일부유럽국가에서 성공을 거두고 있던 시장관리기법이 도입이 되었으나 문화적 차이에 대한 고려 없이 금전적 원조를 조건으로 급진적으로 도입이 되었다. 결과적으로 시장관리기법의 실패와 함께 공공기관을 통한 서비스 공급이 증가하게 된다. 본 연구에서는 지방자치단체의 공기관대행사업의 규모가 증가에 영향을 미치는 요인을 검토하기 위하여 민간위탁 요인, 제도적 요인, 인구변화요인, 정치요인, 재정요인에 대한 모형을 설정하였다. 실증분석을 위하여 세종특별자치시를 제외하고 2008년부터 2021년까지 14개 연도, 16개 시·도 지방자치단체의 자료를 수집하고 확률효과모형과 고정효과모형에 대한 패널 회귀분석을 실시하였다. 실증분석 결과 첫째, 지방자치단체의 공기관대행사업 규모는 민간위탁규모 변수와 통계적으로 유의한 부(-)의 관계에 있었다. 이는 지방자치단체의 공기관대행사업이 민간위탁의 대안으로 고려될 수 있다는 것을 의미한다. 둘째,「지방재정법」개정과「지방자치단체 출자·출연기관 운영에 관한 법률」도입여부는 지방자치단체의 공기관대행 규모와 통계적으로 유의한 정(+)의 관계에 있었다. 이러한 결과는 제도적 요인이 지방자치단체의 공기관대행 규모에 영향을 줄 수 있다는 것을 뜻한다. 또한 제도도입여부와 민간위탁규모의 상호작용 변수도 공기관대행 규모와 통계적으로 유의한 부(-)의 관계로 서로 독립적이지 않았으며, 제도적 요인이 공기관대행사업과 민간위탁의 대안적관계에 영향을 줄 수 있음을 뜻한다. 셋째, 선행연구에서 지방자치단체의 민간위탁 결정에 영향을 주었던 인구변화, 정치, 재정요인은 공기관대행사업 규모와 통계적으로 유의하지 않았다. 이는 공기관대행사업 규모가 증가하는 현상은 특정 지방자치단체에 한정되지 않고, 전체 지방자치단체의 일반적인 현상이라는 것을 뜻한다. 본 연구에서는 지방자치단체에서 민간위탁을 대신하여 공기관대행사업을 선택할 수 있다는 실증분석 결과를 제시하고 있다. 지방자치단체의 민간위탁사업에서 발생할 수 있는 문제점이 공기관대행사업에서도 발생할 수 있다. 그러나 민간위탁에 대한 제도적제약에 비하여 공기관대행사업에 대한 제도적 제약은 충분하지 않으므로, 향후 공기관대행사업에 대한 제약이 강화되어야 함을 제시한다.