중국 중앙과 지방정부 간의 재정이전제도와 시사점

Abstract

중국은 신중국 수립(1949년) 이후 개혁개방이 추진되기 시작한 1979년까지 중국의 중앙과 지방간 재정관계는 서로 분리하지 않고 국가에서 모든 세입을 일괄징수하고 일괄지출하는 통수통지(統收統支)였다. 국가와 지방의 세입과 세출이 분리되지 않았기 때문에 그야말로 한 부엌에서 밥을 먹는(一灶吃飯) 시스템이었다. 이 같은 재정 시스템에서는 지방정부의 효율성을 확보하거나 지방정부 간에 인민의 삶의 질을 높이려는 경쟁적 발전을 이끌어 낼 수가 없었다. 이 같은 구조적 한계를 극복하고 효율성을 높이려는 방안으로 중국정부는 각자의 부엌에서 밥을 먹는(分灶吃飯) 시스템으로 전환하는 재정개혁의 필요성이 대두되었다. 이러한 개혁조치의 일환으로 1994년 분세제(分稅制) 재정관리체제가 도입된 것이다. 그동안 국세나 지방세에 대한 구분이 없었던 중국은 분세제 도입 이후 모든 세목을 중앙세와 지방세, 중앙과 지방이 세입을 공유하는 공유세제로 분리하였다. 분세제 도입 이후 광할한 중국의 각 지방정부는 지역적⦁사회경제적 상황에 따라 재정불균형에 직면하게 되었다. 이 같은 지방정부 간 불균형을 시정하고 국가가 수행할 사무에 대한 교부금을 지급하기 위하여 중국은 정부 간 재정이전지출제도를 도입하였다. 본 연구는 분세제 이후 도입된 중국의 정부 간 재정이전지출이 도입목적에 부합한 재정이전효과가 있었는지를 살펴보는데 목적이 있다. 중국의 정부 간 재정이전지출제도는 크게 일반이전지출, 특별이전지출, 조세반환으로 구성된다. 일반이전지출은 ‘균형성 이전지출’이라고 부르며 한국과 일본의 보통교부세와 매우 유사한 제도이다. 균형성 이전지출은 중앙정부가 재정적으로 부족한 지방정부에게 법에 따라 지급하는 지원금이다. 각 지역의 재정과 지출수요를 균형 있게 조정하고 기본 공공서비스의 균등화를 촉진하는 것을 목적으로 한다. 특별이전지출은 ‘전항이전지출’이라고 하며 한국의 국고보조금, 일본의 국고지출금과 유사하다. 전항이전지출은 특정한 정책 및 사업의 발전전략 목표를 달성하거나 지방정부에 중앙정부의 업무(의무교육, 의료지원, 사회보장, 농업개발 등)를 위탁하기 위해 중앙정부가 지방정부에 특별자금을 할당하는 특정목적 지원금과 같은 제도이다. 조세반환은 일본의 지방양여세와 비슷하여, 상급정부가 정책규정에 따라 선(先)징수 후(後)반납(환급), 즉징수(即征收) 즉반환(即返還) 등의 방법으로 하급정부, 기업, 개인에게 이미 징수한 세금을 반환하는 제도이다. 본 연구에서는 대만을 제외하고 중국의 31개 성급(省級) 지방정부 중 4개 직할시와 5개 자치구, 23개 성(省)급 지방정부를 포함하여 중국국가통계국과 중국재정부에서 구한 각 2015년부터 2021년까지 각 성급 지방정부의 인구, GRDP, 재정수입, 균형성 이전지출, 전항이전지출의 분석을 통해서 각 성급 지방정부의 1인당 재정수입, 1인당 균형성 이전지출과 1인당 전항이전지출을 계산하고 각 1인당 데이터의 증가율을 통해 각 성급 지방정부의 1인당 GRDP, 1인당 재정수입, 그리고 중국 동⦁중⦁서부 지역별 기준으로 균형성 이전지출과 전항이전지출의 변화를 살펴보았다. 분석 결과는 중국의 베이징시, 상하이시, 텐진시, 저장성, 장쑤성 등 1인당 GRDP와 1인당 재정수입이 31개 성(省)급 지방정부 중에 많아 1인당 균형성 이전지출과 1인당 전항이전지출이 적은 것으로 나타났다. 하지만 1인당 GRDP와 1인당 재정수입이 제일 적은 간쑤성이 1인당 균형성 이전지출과 1인당 전항이전지출을 가장 많이 받는 것이 아닌 것으로 나타났다. 이에 따라 중국의 재정이전지출제도는 지역 간의 재정불균형을 완화하는 목적에는 미흡한 것으로 분석되었다. 또한 중국 동부지역의 1인당 재정수입은 중⦁서부보다 많을 뿐만 아니라 2015년부터 2021년까지 동부 지역의 1인당 균형성 이전지출 증가율도 중⦁서부보다 많이 증가하였다. 이는 정부 간 재정이전제도의 정책목적인 재정불균형을 완화하는 목표를 달성하지 못하고 있는 것으로 보인다. 이러한 분석 결과를 바탕으로 균형성 이전지출의 도입목적에 맞는 제도 운영을 위한 문제점 및 시사점을 결론으로 제시한다. |In China, from the establishment of New China (1949) until 1979, when reform and opening up to the world began to be promoted, the financial relationship between the central and local governments in China was not separated from each other. However the state collected all revenues and spent them in a lump sum(統收統支). It was like a system of eating rice together in one kitchen(一灶吃飯) because the national and local revenues and expenditures were not separated. In such a financial system, it was not possible to secure the efficiency of local governments or induce competitive development among local governments to improve the quality of life of the people. As a way to overcome these structural limitations and increase efficiency, the Chinese government has come to the need for financial reform to switch to a system where people eat in their own kitchen(分灶吃飯) separatively. As part of these reforms, a tax division system(分稅制) was introduced in 1994. In China, where there was no distinction between national and local taxes, after the introduction of the divisional taxation system, all tax items were divided into central tax and local tax, and shared taxation in which the central and local governments share revenue. After the introduction of the divisional taxation system, each of China's vast local governments faced fiscal imbalances depending on regional and socio-economic conditions. In order to rectify this imbalance between local governments and to provide subsidies for state affairs, China introduced an intergovernmental financial transfer payment system. The purpose of this study is to examine whether China's intergovernmental fiscal transfers, which were introduced after the tax division system, had the effect of fiscal transfers that met the purpose of fiscal transfer payment policy. China's intergovernmental fiscal transfer payment system is largely divided into three types: general transfer payment, special transfer payment, and tax return. General transfer payments are called ‘balanced transfer payments’ and are very similar to local allocation taxes in Korea and Japan. Balanced transfer payments are subsidies paid by the central government to local governments. Its purpose is to balance the fiscal and expenditure demands of each region and promote equalization of basic public services. Special transfer payments are called ‘specialized transfer payments’ and are similar to Korea’s national subsidies and Japan’s national treasury expenditures. In the preceding paragraph, the central government allocates special funds to local governments to achieve specific policies and project development strategy goals or to entrust the central government with tasks (compulsory education, medical support, social security, agricultural development, etc.) It is the same system as the special purpose support fund that tax return is similar to local transfer tax in Japan, where the higher level government adopts the method of pre-collection and then return, immediate collection (即征收) and immediate return (即返還) according to policy regulations. It is a system that returns taxes already collected to the government, corporations, and individuals. In this study, the data from 2015 until 2021 were obtained from the National Bureau of Statistics of China and the Ministry of Finance of China, including 4 direct-government cities, 5 autonomous regions, and 23 provincial-level local governments out of 31 provincial and local governments in China(excluding Taiwan), were through the analysis of population, GRDP, fiscal revenue, balanced transfer payments, and specialized transfer payments of each provincial local government, per capita fiscal revenue, per capita balanced transfer payments and per capita specialized transfer payments were calculated, and through the growth rate of data per capita, GRDP per capita of each provincial local government, per capita fiscal revenue, and changes in balanced transfer payments and specialized transfer payments by region in East, Central and West of China were examined. According to the analysis results, per capita GRDP and per capita fiscal revenue are among 31 provincial governments, including Beijing, Shanghai, Tianjin, Zhejiang and Jiangsu provinces, so per capita balanced transfer payments and per capita specialized transfer payments are low,Gansu Province, which has the lowest per capita GRDP and per capita fiscal revenue, did not receive the most per capita balanced transfer payments and per capita specialized transfer payments. Accordingly, China's fiscal transfer payment system is not very conducive to balanced regional development. In addition, per capita fiscal revenue in eastern China is higher than in middle and western regions, from 2015 to 2021, the growth rate of per capita balanced transfer payments in the eastern region also increased more than in the middle and western regions. This shows that the intergovernmental financial transfer system goes against the goal of balanced regional development. Based on the results of this analysis, problems and implications for system operation suitable for the purpose of introducing balanced transfer expenditure are presented as a conclusion.