사회적 자본의 분석을 통한 정책 유형별 갈등과 순응 연구

Abstract

지방자치제의 실시는 중앙의 권력을 지방으로 이양함으로써 민주주의 발전에 지대한 역할을 담당하였다. 그러나 이는 한편으로 많은 이해관계자들을 정책 과 정에 참여시킴으로써 공공갈등이 복잡⋅다양해지는 등 부정적 외부효과를 발생 시키기도 하였다. 제도 및 정책 환경의 변화는 궁극적으로 지방정부의 역할에 변 화를 가져오는 변수로 작용하였으며, 이러한 흐름에 따라 공공갈등 관리는 지방 정부의 주요 역할 중 하나로 등장하기 시작하였다. 일반적으로 지역 정책 수립 및 추진 과정에서 지방정부와 지역 주민은 정책 의 공급자, 수요자이자 공공갈등의 직접적인 이해관계자로서의 역할을 수행한다. 따라서 두 이해관계자 사이에 형성된 관계는 정책 순응 확보를 위한 매우 중요 한 배경 요소라고 할 수 있을 것이다. 이에 본 연구에서는 정책의 두 주체 사이 에 형성된 사회적 자본이 정책 순응에 영향을 줄 것이라는 전제 하에 사회적 자 본의 요소를 기준으로 정책 유형 분류를 위한 틀을 개발하고 제주특별자치도의 정책들을 분석함으로써, 정책 유형 별 갈등의 특징과 순응 방안을 도출하고자 하 였다. 본 연구의 분석 모형은 크게 두 개의 축을 토대로 설정되었다. 하나의 축은 사회적 자본의 구성 요소(네트워크, 주민참여, 규범, 신뢰)를 활용하였으며, 다른 하나의 축은 정책의 강제성 유형을 기준으로 정책을 분류한 Lowi(1972)의 분류 기준(재분배정책, 구성정책, 분배정책, 규제정책)을 활용하였다. 두 개의 축을 토 대로 구성된 정책 분류 모형은 총 16개의 유형으로 세분화되어 있으며, 각각의 유형은 각자 고유의 특징을 가지고 있는 독자적인 형태로 분류되었다. 본 연구에서 설계한 분석 모형은 지방정부에서 추진하는 정책을 그 특성에 따라 사회적 자본의 관점에서 세분화하여 분석함으로써 각 영역의 특징을 도출 하고, 갈등의 관리를 위한 대안 및 궁극적으로 행정과 지역 주민 간의 사회적 자 본 형성을 위한 대안을 제시하고자 하였다. 이를 위한 수단으로서 본 연구는 앞 서 실시한 16개 정책 유형별 주요 사례를 검토하고 언론을 통해 빈번하게 이슈 화되거나 갈등이 발생하는 4개 유형의 사례를 집중적으로 검토함으로써 해당 유 형의 갈등 관리를 위한 대안을 제시하였다. NC형 정책은 네트워크 영역에 포함된 구성정책으로서 대체적으로 공사나 공 단, 센터 설립 등 물리적인 조직의 신설되는 형태를 보이는 정책 유형이다. 이 유형의 경우 대체적으로 정책 추진에 따른 결과가 매우 장기적으로 나타나는 경 향을 보이며, 또한 신규 조직이 하나의 이해관계자로 등장함으로써 권한과 범위 의 충돌이 발생하는 경향을 보인다. 따라서 이 유형의 정책을 추진할 경우 기관 간 권한 및 업무범위를 명확하게 설정하고 장기적 계획 수립을 통해 정책의 각 과정을 관리하는 등의 방안이 효과적이다. OC형 정책은 규범 영역에 포함된 구 성정책으로서 대체적으로 지역의 방향성을 설정하는 형태의 정책들이 포함되는 정책 유형이다. 이 유형의 정책들은 정책 수행에 따른 개인적인 이해관계와 관련 된 갈등보다는 절차적인 과정에서의 문제 또는 정책의 방향성과 관련된 문제들 이 갈등을 발생시키는 경향을 보인다. 따라서 이 유형의 정책을 추진하기 위해서 는 정책을 수립하고 추진하는 초기 단계부터 지역 주민들의 공감대 형성을 매우 중요하게 고려해야하며, 추진 과정에서 충분한 제도적 검토를 통해 절차적 정당 성을 확보할 필요가 있다. TD형 정책은 신뢰 영역에 포함된 분배정책으로서 지 역사회 내에서 갈등이 가장 빈번하고 치열하게 발생하는 유형이며, 따라서 공공 갈등의 관리 측면에서 가장 중요하게 다루어져야 할 유형이다. 이 유형의 정책들 을 추진할 경우 가장 중요하게 고려해야 할 부분은 이해관계자를 명확하게 도출 함으로써 갈등 관계를 명확하게 규정해야하는 부분이라고 할 수 있으며, 또한 개 인의 이득과 관련된 치열한 갈등이 빈번하게 발생하기 때문에 각 이해관계자를 적절하게 조율할 수 있도록 신뢰할만한 구체적인 가이드라인이 사전에 마련되어 있어야 한다. TG형 정책은 신뢰 영역에 포함된 규제정책으로서 정책 자체가 개 인이나 집단을 강제하는 성격을 띄기 때문에 추진 과정에서 갈등이 발생하기가 쉽다. 이 유형은 추진 시 합법성과 관련된 이슈가 발생할 여지가 매우 높으며, 따라서 정책을 설계하는 단계에서부터 정책의 합법성에 대한 충분한 사전 검토 가 가장 중요하다고 할 수 있다. 이러한 결과를 바탕으로 지역 정책의 순응 확보를 위해 지방정부와 지역 주 민간의 사회적 자본 강화를 위한 대안을 제시하면 다음과 같다. 첫째, 연계 강화 를 위해 전담조직의 설치 및 전문 인력의 운영이 필요하다. 공공갈등이 지속적으 로 복잡다양화되는 경향을 보이고 있기 때문에 지방정부가 전문가로서의 역량을 가지고 모든 문제에 대응하는데에는 한계가 발생할 수 밖에 없다. 따라서 지역 내에서 발생하는 공공갈등에 효과적으로 대응하고 관리하기 위해서는 갈등관리 전문가로 구성된 전문 조직의 마련이 필요하다. 다만 현재 제주특별자치도의 경 우 전문 조직을 구성하기 위해서는 제도적인 부분에서의 개선 노력이 필요하며, 이를 통해 설립된 전문 조직은 지방정부와 지역 주민 간의 효과적인 연결점으로 서의 역할을 수행할 수 있을 것이다. 둘째, 주민 참여 유도를 위해 현안문제 발 굴 방식을 다양화 할 필요가 있다. 정책의 목적이 지역 내에서 발생하는 문제의 해결이라고 봤을 때 가장 효율적으로 정책의 목적을 달성하기 위한 수단은 지역 주민들이 직접 문제를 발굴하는 것이다. 따라서 지역 내에서 발생하는 문제들을 효과적으로 발굴할 수 있도록 주민들이 직접 현안 문제를 발굴하고 제보하는 형 태의 제도를 운영할 필요가 있다. 셋째, 지역 내 규범 공유를 위해 공감대 형성 및 체계적 정책 운영의 제도화가 추진될 필요가 있다. 규범은 지역 주민들이 공 유할 수 있는 지역의 방향성이라고 볼 수 있으며, 다수의 주민들이 이해하고 공 유할 수 있음이 전제되어야 한다. 따라서 지역 내 규범들이 지역의 발전을 위해 반드시 필요하다면, 이를 제도화하여 지역 주민들이 함께 지키고 공유할 수 있도 록 정책적으로 추진할 필요가 있다. 이는 지역민의 결속을 보다 강화함으로써 궁 극적으로 사회적 자본 강화에 큰 영향을 미칠 수 있다. 넷째, 행정과 지역 주민 간 신뢰 구축을 위해 정책 추진 과정을 투명하게 공개하고, 전 과정을 DB화하는 방안을 검토할 필요가 있다. 신뢰는 사회적 자본의 핵심이며, 행정과 주민 간 신 뢰의 크기에 따라 정책 순응 확보의 성패가 드러난다고 해도 과언이 아니다. 따 라서 정책 순응의 확보를 위해서는 주민들이 지방 정부의 정책을 신뢰하고 참여 할 수 있도록 정책 추진 과정의 공개 등의 반복적인 노력을 통해 관계를 두텁게 유지할 필요가 있다

The implementation of the local autonomy system has resulted in various stakeholders, and as a result, the occurrence of public conflicts continues to increase. Local governments have recently recognized conflict management as very important because public conflicts are likely to ultimately hamper regional development. In general, in the course of implementing local policies, local governments and local residents play a role as direct stakeholders of public conflict, and the relationship formed between the two stakeholders is a very important background factor for ensuring policy compliance. Therefore, this study assumes that social capital formed between local governments and local residents will affect policy compliance. And by developing a framework for classifying policy types based on the elements of social capital and analyzing the policies of Jeju Special Self-Governing Province, it was intended to derive the characteristics of conflict and compliance measures by policy type. The composition of the analytical model of this study was established by applying two main criteria. One utilized the components of social capital, and the other utilized the classification criteria of Lowi(1972), which classified policies based on the types of compulsory policies. The policy classification model using two criteria consists of a total of 16 areas, each of which has its own characteristics. The analytical model designed in this study was intended to analyze the policies promoted by local governments by subdividing them from the perspective of social capital according to their characteristics, and to suggest alternatives for managing conflicts by area and for strengthening social capital. This study presented alternatives for conflict management in the area by reviewing the major cases of 16 policy types previously conducted and focusing on the four areas where frequent issues or conflicts occur through the media. NC-type policies are constituent policies that are included in the network domain, and are generally a type of policy that takes the form of a new physical organization. In this type of case, in general, the results of policy implementation tend to be very long-term, and the emergence of new organizations as a single stakeholder creates a conflict of authority and scope. Therefore, when implementing this type of policy, measures such as clearly establishing authority and scope of work among agencies and managing each process of policy through long-term planning are effective. OC-type policies are constituent policies that are included in the normative domain, and are generally a type of policy that includes policies in the form of establishing regional orientation. These types of policies tend to cause conflicts in procedural processes or problems related to policy direction rather than conflicts related to personal interests in policy implementation. Thus, in order to promote this type of policy, the formation of consensus among local residents from the early stages of establishing and implementing policies must be considered very important, and procedural justification needs to be secured through sufficient institutional review in the process of implementation. TD-type policies should be addressed most importantly in terms of the management of public conflicts because they are the most conflict-prone areas within the community as a distribution policy included in the trust zone. When pursuing policies in this area, the most important consideration is to clearly define conflict relationships by drawing out stakeholders. In addition, there should be specific, reliable guidelines in advance to ensure proper coordination of each stakeholder, as fierce conflicts related to individual interests occur frequently. The TG-type policy is a regulatory policy that is included in the trust zone, and conflicts are likely to arise in the process of implementation because the policy itself forces individuals or groups. This type has very high room for issues related to legality in its implementation, and therefore sufficient pre-examination of the legality of the policy from the stage of designing the policy is of paramount importance. Based on these results, to secure compliance with local policies, alternatives for strengthening social capital between local governments and local residents are presented as follows: First, it is necessary to establish and operate a dedicated organization to strengthen the connection. As public conflicts continue to be complex and diverse, there is no choice but to limit the ability of local governments to respond to all problems with their expertise. Therefore, in order to effectively respond to and manage public conflicts occurring within the region, a specialized organization consisting of conflict management experts is needed. Conflict management professional organizations will be able to act as effective connection points between local governments and local residents by directly acting as mediators in conflict situations and performing various research functions, DB construction, etc. Second, it is necessary to diversify the methods of finding pending issues to induce residents to participate. Given that the purpose of the policy is to resolve problems occurring within the region, the most efficient means of achieving the objectives of the policy is to find the problems directly by local residents. Therefore, it is necessary to operate a system in which residents directly discover and report pending issues in order to effectively identify problems occurring within the region. Third, it is necessary to promote the formation of consensus and institutionalization of systematic policy operation to share norms within the region. The norms can be seen as the direction of an area that can be shared by local residents, and should be assumed to be understood and shared by a large number of residents. Therefore, if local norms are essential for the development of the region, it is necessary to institutionalize them so that local residents can keep and share them together. This could ultimately have a great impact on strengthening social capital by further strengthening the solidarity of the local people. Finally, it is necessary to consider transparently disclosing the process of policy implementation and DBing the entire process in order to build trust between the administration and local residents. Trust is the core of social capital, and it is no exaggeration to say that the success or failure of securing policy compliance is revealed depending on the size of trust between administration and residents. Therefore, in order to secure policy compliance, it is necessary to keep the relationship strong through repeated efforts, such as disclosure of the process of policy implementation, so that residents can trust and participate in local government policies.