탈냉전기 일본 방위정책의 변화

Abstract

냉전기 일본의 방위정책은 평화헌법과 전수방위 및 문민통제 원칙 등의 방위정책 기조들로 인해 대외적인 역할 확대를 최대한으로 억제하면서 미국에 대한 수동적인 조력자로서의 역할에 만족하는 노선을 견지해 왔다. 세계적 냉전질서가 소멸된 지 금에 있어서도 일본 방위정책의 기조는 냉전시대에 확립된 기조에서 완전히 벗어났 다고 보기는 어렵다. 하지만 한편으로는 탈냉전기에 접어들어 일본의 방위정책은 대외적인 역할 확대를 위한 점진적인 변화를 모색하고 있는 것 또한 사실이다. 즉, 일본은 탈냉전 이후 미․소 양국의 군사적인 대결 구조의 종식에 따라서 세계적인 규모의 무력분쟁 발생 가능성이 줄었다고 보면서도, 한편으로는 세계 각지에서 영 토 및 민족, 종교문제로 인해 발생하고 있는 지역분쟁에 대처해야 한다는 인식과 함께 대량파괴무기와 탄도 미사일의 확산 등의 새로운 안보위협에 직면하여 있다고 인식하고 있다. 이러한 국제환경에 대한 인식을 바탕으로 일본은 기존의 소극적‧수 세적인 방위정책에서 탈피하여 적극적‧능동인 방위정책으로 이행하고 있으며, 이를 위해 방위정책 관련 법과 제도를 정비하고 있는 것이다. 탈냉전기 일본 방위정책의 변화에 관한 연구는 이미 많은 학자들에 의해 연구되 어 왔고, 그 결과 다수의 논문들이 발표되었다. 기존 연구들은 주로 하나의 법을 중 심으로 분석하였기 때문에 하나의 법을 통하여 분석된 내용으로 현재까지 진행되고 있는 일본의 방위정책이 어떻게 변화되고 결정되는가를 도출하기에는 불충분하다. 또한 주요 시기별로 발표된 법들을 종합적으로 분석하지는 않았다. 따라서 본 논문 에서는 탈냉전기 일본 방위정책의 변화 양상을 도출하기 위해 `90년대 이후 제·개 정된 방위정책 관련 주요 법과 제도의 내용 분석을 통해 방위정책에 대한 변화의 측면을 고찰하였다. 방위정책 관련 법과 제도는 일본의 방위정책의 변화에 있어서 큰 전환점이 되는 것을 선정하였다. 냉전기 일본의 방위정책은 미․일 안보체제를 유지하면서 소극인 전수방위(專守 防衛)에 그치는 것이었다. 일본은 전수방위(專守防衛) 하에 1970년대 후반 소련 극 동군의 증강에 대응하여 미․일 방위협력을 진전시켜 방위력의 근대화를 추진하였 다. 그렇지만 냉전기 일본의 군비증강과 자위대의 범위 확대는 헌법의 제약 하에 있었기 때문에 큰 의미를 가지는 것은 아니었다. 그러나 1990년의 걸프전 이후 방 위정책은 새로운 재편이라고 보아도 될 정도의 변화를 가져왔다. 1991년 자위대 소 해정의 걸프만 파견으로 시작된 방위정책 변화는 1995년에는 방위계획 대강을 개정 하였으며, 2001년에는 미국의 대 테러전 지원을 위한 테러 대책 특별 조치법을 제 정하였고, 2003년에는 일본과 주변지역 유사시에 대비하기 위해 유사법과 제도 관 련 3개 법을 제정하였다. 2004년에는 9.11 테러 사건 이후 국가 간 무력 충돌이 아닌, 국제 테러 조직과 같은 비국가적 단체들이 주축이 된 테러 위협과 대량살상 무기 및 탄도미사일 확산 의 가속화에 대비하기 위해 방위계획 대강을 개정하였고, 2010년에는 북한 핵과 탄 도미사일 개발이 동북아시아 지역 전체의 직접적인 위협이 되고 있다는 인식과 중 국 군사력의 불투명성 및 러시아의 군사활동 확대에 대비하기 위해 방위계획 대강 을 개정하였다. 2013년에는 북한의 3차 핵실험과 센카쿠 열도에 대한 중국의 위협에 대응하기 위 해 방위계획 대강을 개정하였다. 2015년에는 북한의 4차 핵실험 징조와 2015년부터 시작된 중국의 남중국해에서의 인공섬 건설에 대한 긴급 상황에 대비하기 위해 미 일 방위협력 지침을 개정하였고, 2015년에는 평화 안전법과 제도를 제‧개정하여 2015년 미·일 방위협력 지침의 국내법적인 토대(제한적 집단적 자위권 용인)를 구축 하였다. 2018년에는 중국의 적극적인 해양 진출과 북한의 핵미사일 기술의 발전, 그 리고 러시아의 하이브리드 전(戰) 전개와 북방영토의 군비증강에 대비하기 위해 방 위계획 대강을 개정하였다. 본 논문에서는 이러한 탈냉전기 변화된 안보환경 하에서 제·개정된 방위정책 관 련 법과 제도의 성립 배경과 과정 및 내용을 중심으로 분석하고 평가하였다. 각 법 과 제도의 연구 결과에서 나타난 일본의 방위정책은 기본적으로 일본이 추구해 왔 던 방위정책의 기조 위에서 새로운 안보환경에 적응하기 위한 나름대로의 변화를 시도한 것으로 평가된다. 일본 방위정책의 기본적인 흐름을 규정해왔던 '미․일 동 맹'과 '헌법 제9조', '전수방위(專守防衛)'는 냉전의 종식 이후에도 방위정책을 제약하 는 기본적인 요소로 작용하고 있다. 따라서 거시적으로 보면 일본의 방위정책은 일 정한 연속성이 유지되고 있다고 평가할 수 있다. 하지만 이러한 연속성 측면과 함 께 주목되는 것이 변화의 측면이다. 즉, 일본은 냉전 종식 이후 이른바 국제공헌의 이름 아래, 냉전기간 동안 금지되어 왔던 군사 분야에서의 국제적 역할을 확대하기 위하여 노력하고 있다. 이러한 일본 방위정책의 변화를 정리하면 다음과 같다. 첫째, 평화헌법 해석 및 자위권 의미의 변화이다. 자위대 창설 이후 그 정당성 여 부와 자위권의 한계를 어디까지 둘 것인가를 놓고 논쟁이 계속되어 왔으나 일본은 스스로 평화헌법을 확대 해석해 왔으며, 현재는 확대 해석의 차원에서 벗어나 평화 헌법 개정 논의를 일본 정부에서 계속 제기하고 있고, 5.26억 엔(한화 53조 원)이라 는 세계 제7위의 방위비 지출국으로서의 경제적 지위에 상응한 군사대국 건설을 위 해 노력하고 있다. 즉, 일본은 헌법 제9조의 규정에 따라 집단적 자위권을 보유는 하되 행사는 할 수 없었다. 하지만 경제력에 상응한 미국의 국제공헌 요구와 중국 의 부상을 포함한 다양한 위협들이 증가하게 되자 아베 정부는 역대 일본 정부가 허용하지 않았던 집단적 자위권 행사도 헌법 제9조 해석을 변경하고, 이를 바탕으 로 평화 안전법과 제도의 각의 결정으로 일정한 요건을 구비하였을 경우에 한해 제 한적으로 가능하게 하였다. 여기에 더하여 아베 신조 정권이 들어선 이후 헌법 개정 시도는 급격히 진행되었 다. 특히 그는 자신의 임기 내에 헌법 9조에 자위대가 명기된 개정을 완료한다는 목표로 추진하다가 사임하였지만, 그와 뜻을 같이 하는 스가 요시히데(菅義偉) 총리 와 집권 자민당을 중심으로 한 헌법 개정 시도는 계속될 것이다. 즉, 자위대를 정식 군대로 바꾸고 완전한 집단적 자위권을 확보하기 위한 헌법 제9조의 개정 작업은 계속 추진될 것이다. 둘째, 전수방위(專守防衛) 측면에서 자위대의 군사력 증강과 활동영역․역할 확대 및 PKO 파병을 통한 해외 군사활동이 강화되었다. 특히 일본의 현 군사력과 현재 추진 중인 신중기 방위력 정비계획(2019년-2023년)의 전력을 고려할 때 전수방위 (專守防衛)는 많이 퇴색되었다. 결국 일본은 미‧일 동맹을 바탕으로 전수방위(專守 防衛)의 수동적인 방위 자세에서 탈피하여 군사대국화로의 방위정책의 변화를 표출 하고 있다. 과거 걸프전의 교훈은 일본에게 많은 자극과 교훈을 주었으며, 나아가 '국제사회에서 일본의 역할 증대론'이 국내 정치에서 공론화되도록 하였다. 탈냉전 기 변화된 안보환경에서 방위정책에 제일 먼저 나타난 것이 PKO 파병을 통한 대외 군사 활동의 강화이다. 이는 표면적으로는 UN의 협력 하에 국제평화를 유지한다는 명목으로 자위대의 해외 활동을 강화하고 있지만 내면적으로는 본토방위를 넘어선 자위대의 군사적 역할을 실전화하기 위한 방안으로 추진되고 있다. 이렇게 변화된 일본의 방위정책은 한국 안보에도 큰 영향을 미치게 될 것이고, 이 러한 영향은 긍정적인 것과 부정적인 것의 양방향으로 나타날 것으로 판단된다. 먼 저 긍정적인 영향으로는 첫째, 미․일 방위협력 체제를 바탕으로 한 일본의 군사력 증강은 동아시아 지역에서 군사적 균형자의 역할을 담당하게 되며, 이는 전쟁을 억 지하는 데 도움이 될 수 있다는 것과 둘째, 일본이 실제로 집단 자위권을 행사하지 않더라도, 집단적 자위권 행사가 가능한 법적 체제를 갖추어 놓음으로써 평시 및 준전시에 북한에 대한 억지력을 강화하는 역할을 하며, 셋째, 한국의 해상교통로 안 전 확보에 간접적으로 기여할 수 있다는 것이다. 반면에 부정적인 영향으로는 첫째, 북한의 핵무기 개발을 빌미로 한 일본의 대응 적 핵무장의 우려가 있고, 둘째, 동북아시아의 안정 파괴 및 남북한 간 군비경쟁이 심화될 우려가 있으며, 셋째, 일본의 대 한반도 정치 및 군사적인 영향력 확대가 우 려된다. 다음으로 한국 정부는 변화된 일본의 방위정책에 대처하기 위해 다음과 같은 외 교적 대응책 수립과 동시에 자주적 방위 역량을 확보해야 할 필요가 있다. 첫째, 외교적 대응방안이다. 현재 한국의 군사력은 일본의 위협을 효과적으로 억 제시키고 적절히 대응하기가 제한되기 때문에 미ㆍ일 동맹 체제를 적절히 활용하는 외교적 대응책이 필요하다. 둘째, 자주적 안보역량 확보이다. 일본으로부터의 위협에 대응할 수 있는 자주적 군사력을 건설하는 것은 국가의 미래를 위해선 반드시 필요한 부분이다. 최근 한국 은 세계 최고 수준의 탄두 중량을 갖춘 탄도 미사일 개발에 성공하여 주변국의 군 사위협에 충분히 대응할 수 있다는 의지를 보여준 바 있다. 셋째, 해군·공군력을 중심으로 한 자주적 방위능력의 확보이다. 한국은 이제 북한 만이 아닌 일본과 중국을 염두에 두고 독자적인 국방력 증강 노력을 강력하게 추진 해야 할 때를 맞고 있다. 나아가 한국은 한반도 통일 이후까지 염두에 두고 해군·공 군 전력 강화를 추진하여 영해 및 영공의 확실한 방위를 확보해야 한다. 그를 위해 최신장비의 개발을 적극 추진해야 할 필요가 있다. 넷째, 한·일 군사관계 협력의 확대와 안보전략 대화 재개이다. 일본 관함식에 함 선 파견, 양국 간 수색 및 구조훈련 재개 등을 통한 안보협력을 지속해야 하고, 한․일 간 안보전략 대화채널 가동 및 정보교류 노력은 지속되어야 한다. 다섯째, 미국과의 안보협력체계 강화이다. 미국은 아․태지역에서 미․일 동맹체 제에 바탕을 두고 적정 수준의 군사력 증강을 요구하고 있다. 이러한 요구에 부합 하여 일본은 군사력을 증강하고 있고, 일본이 증강된 군사력을 바탕으로 독도에 대 한 영유권 주장과, 동해와 남해의 수자원 확보 및 대한해협에 대한 통제 등 한․일 간의 현안문제에 대하여 영향력을 행사해 나갈 가능성이 있으며, 한국을 직접적으 로 침략하지는 않더라도 정치․외교적인 간섭과 강압을 행사할 가능성을 배제할 수 없다. 그러므로 한국은 국가이익과 안보역량 확보 차원에서 한․미 동맹관계를 지 속적으로 발전시켜 나가야 한다. 여섯째, 다자간 안보협력체계 구축을 통한 일본의 군사 대국화 억제이다. 미국과 중국 및 러시아, 일본 사이에 탈냉전시대에 걸맞은 새로운 안보협력체계가 아직까 지 정립되지 못하고 있는 실정이기 때문에 이와 같은 세계 4대 강국의 이익이 교차 하고 있는 동북아시아에서 다자간 안보협력체계 구축은 일본의 군사력 증강 완화와 역내 분쟁예방 및 한반도의 평화적 통일 여건 조성의 대처 방안이 될 수 있다. 결론적으로 탈냉전기 일본은 미․일 방위협력 체계를 더욱 구체화․공고화 하면 서 방위력의 질을 한층 더 향상해 불확실한 국제정세에 효과적으로 대응할 수 있는 전방위 전략으로 나가고 있다. 이로써 전후 일본이 일관되게 추진해온 방위정책과 그에 따른 방위력 증강의 영향으로 이제 일본은 군사력의 양과 질의 모든 면에서 세계 최첨단의 군사력을 보유하게 되었다. 이와 같은 일본의 방위정책 변화는 표면 적으로는 경제대국으로서 경제적인 지위에 걸맞은 국제적 역할 증대를 위한 것이라 고는 하지만, 일본이 헌법 제9조의 개정을 통해 자위대가 정규군이 되었을 경우에 는 인접해 있는 한국에게 언제든지 위협이 될 수 있다. 그러므로 한국 정부는 자주 적인 군사안보역량을 확보하여 동북아시아에서 세력균형자로서의 역할을 수행하고, 한․일간의 군사협력 관계를 한국의 국가이익에 부합되게 발전시킬 수 있도록 노력 해야 할 것이다.

Japan's security policy during the Cold War era held fast to a line of maintaining faithfulness to its function as a passive partner to the United States while restraining its external role as much as possible due to the peace constitution and the constraints. Even in the current era when the Cold War structure disappeared, it is difficult to say that the basic framework and direction of the Japanese defense policy completely deviated from the line established during the Cold War era. On the one hand, however, it is also undeniable that Japan's defense policy is seeking a gradual change with the advent of the post-Cold War era. In other words, while Japan recognizes that the possibility of an outbreak of armed conflict on a global scale became slim due to the end of the military confrontation structure between the USA and the Soviet Union after the post-Cold War, it sees that it is facing new threats such as mass destructive weapons, and the proliferation of missiles, along with the task to deal with the frequent occurrence of regional disputes concerning religion, territory, and racial differences. Based on the recognition of such international affairs, Japan is shifting its defense policy from existing passive way to the aggressive way, and to this end, it is reorganizing the defense power and legislation. Studies on the changes in Japan's defense policy of the post-Cold War era have already been conducted by a numerous scholars, and as a result, a number of papers have been published. Since the analysis of existing studies has mainly focused on one bill or case, it is insufficient to explain how Japan's defense policy that has been progressed is changed and determined with the content analyzed through one bill. In addition, the bills announced according to major periods have not been comprehensively analyzed. Therefore, in this paper, we first reviewed the discussions on the existing Japan's defense policy. After that, based on the review, the factors that trigger the change of the Japan's defense policy are analyzed and the actual change about how it is developed in what aspect is investigated through the analysis of the bills and regulations enacted after the 1990s. Japan's defense policy during the Cold War era was to be limited to passive defense while maintaining the US-Japan security system. Under the exclusive defense, Japan promoted the modernization of its defense power by advancing defense cooperation between the United States and Japan in response to the increase of the Soviet Far East Forces in the late 1970s. However, Japan's military build-up and expansion of the range of the Self-Defense Force during the Cold War were not meaningful because they were constrained by the Constitution. However, since the 1990 Gulf War, defense policy has brought about a change that can be considered a new reorganization. Changes in defense policy, beginning with the dispatch of the Self-Defense Forces Minesweeper to the Gulf Bay in 1991, the general defense plan was revised in 1995, the Special Measures Against Terrorism Act in 2001 was enacted to support the United States' combat against terrorism, and in 2003, in case of emergency in Japan and surrounding areas. three laws related to the similar bills were enacted. In 2004, the outline of the defense plan was revised for accelerating the proliferation of mass destructive weapons and ballistic missiles, and the threat of terrorism, led by non-national organizations such as international terror organizations, rather than armed conflict between countries after September 11 attacks. In 2009, the outline of the defense plan was revised due to the recognition that North Korea's nuclear and ballistic missile development would pose a direct threat to the entire Northeast Asian region, the uncertainty of Chinese military power, and the expansion of Russian military activities