해사안전감독관 관련 법제 개선에 관한 연구

Abstract

해양수산부는 2014년 4월 세월호 사고 이후 해양사고의 근절을 위하여 내항선분야에서 선박과 선박사업장 등의 안전관리상태를 정기적으로 지도·감독하여 보다 체계적이고 전문화된 안전관리와 사전 예방적 지도·점검체제를 구축하기 위하여 해사안전감독관 제도를 『해사안전법』상에 도입하였다. 그럼에도 불구하고 여전히 해양사고가 빈번하게 발생하고 있으므로, 해양사고의 예방과 해상운송의 안전 확보를 위한 우리의 해사안전 관련 법제가 국제적인선박안전 관리기준과 비교하여 효율적·체계적으로 제정되어 운영되고 있는지 살펴볼 필요가 있다. 그리고 무엇보다 중요한 것은 선박의 안전운항을 통한 해양사고의 예방을 위해서는 체계적으로 정비된 법제가 현장에서 적절하게 운용되고있는지 해사안전감독관이 선박이나 사업장에 직접 방문하여 지도·감독을 통한현장의 점검임은 두말할 나위가 없다. 그러나 체계적으로 정비된 법제를 바탕으로 현장의 점검을 통한 해양사고 예방을 위해서는 해사안전감독관 제도의 정착이 매우 중요함에도 불구하고 여전히선박의 출항 전 감항성 확보 분야의 제한과 이의신청 법제의 부재, 안전관리체계의 심사와 지도·감독 수행기관의 분리로 인한 업무혼선, 제한된 공표 제도와 신고의무자 범위의 한계, 복잡한 법체계와 정의규정의 혼용, 낮은 감독관의 자격요건, 불안정한 전문임기제의 법적지위 등이 여전히 해사안전감독관 제도의 정착을저해하고 있다. 이 논문은 국적 내항선의 안전관리를 담당하고 있는 해사안전감독관 제도의정착을 저해하는 해사안전감독관 관련 법제의 문제점을 개선하기 위함이다. 이를위하여 해상교통에 있어서 선박의 안전운항과 인명의 안전에 직접적으로 관련된국내 법률인 『해사안전법』, 『선박안전법』, 『선원법』, 『선박직원법』과 국제규범인 『유엔해양법협약』, 『해상인명안전국제협약』, 『선원훈련·자격증명및 당직근무기준 국제협약』및 주요 해운국인 미국, 일본, 영국의 해사안전 관련 법제 그리고 국내·외 유사 안전감독관 제도, 학술지 논문, 관련 보고서 등을비교·분석하여 해사안전감독관 관련 법제의 개선방안을 다음과 같이 제시한다. 첫째, 감항성 확보와 이의신청 제도 개선이다. 해양사고는 화물의 적재상태, 선원의 비상대응 능력의 부족, 해상상태의 악화, 설비의 고장 등 다양한 결함의 원인들에 의해 발생될 수 있다. 그러므로 지도·감독 중에 발견된 선박의 감항성 확보에 심각한 영향을 미치는 중대 결함에 대해서는 이 결함의 해소가 완료될 때까지 선박의 출항을 정지시켜야 해양사고를 예방할 수 있다. 그러나 감독관이 행하는 현재의 항행정지명령 행정처분 조치는 오로지 설비의 대체와 보완에 대해서만 항행정지가 가능하도록 그 분야를 제한하고 있어 예견되는 해양사고를 미연에 방지하지 못하게 되는 큰 허점이 존재하고 있다. 따라서 선박의 감항성 확보를 통한 해양사고의 예방을 위해 화물의 적하운용에 관한 화물 분야, 적정한 선박검사의 유지를 증명하는 증서·문서 분야, 선원의교육 및 비상훈련을 포함한 인적요소 분야, 선원의 근로조건 분야까지 항행정지명령의 행정처분이 가능하도록 법제 개선이 있어야 한다. 다음은 이의신청 제도의 개선이다. 선박의 항행정지는 선박소유자의 입장에서는 운항지체로 인한 막대한 경제적 손실이 발생할 수 있는 중대한 사안이다. 이에 따라 항만국통제에서는 항만국통제관이 수행한 출항정지 처분에 대해서 선박소유자가 불복하는 경우, 해양수산부장관에게 이의신청을 허용하고 있다. 또한아시아·태평양항만국통제협력체와 주요 해운국인 영국에서도 항만국통제관에 의해 선박이 출항정지가 될 경우, 선박소유자를 위한 불복의 절차를 제도적으로 보장하고 있다. 그러나 내항선 분야에서는 해사안전감독관에 의한 항행정지명령 행정처분에대하여 이의신청과 같은 불복의 절차를 해사안전관련법에서 규정하지 않아 선박소유자의 권리보호 장치가 미흡한 실정이다. 따라서 해사안전감독관이 내린 항행정지명령 행정처분에 대해서도 선박소유자측의 신속한 권리의 구제를 위하여 이의신청의 근거를 『해사안전법』상에 마련해야 한다. 아울러 항행정지재심위원회 등과 같은 독립적이고 공정한 별도의 기관을 각 지방해양수산청에 설치하여 이의신청에 대한 신속한 심사가 이루어지도록 법제를 개선해야 한다. 둘째, 내항화물선 안전관리체계의 개선이다. 우리나라의 선박안전관리는 지도·감독·검사와 안전관리체계의 심사를 통하여 이행되고 있는데, 국적선박 중 외항선박의 안전관리는 항만국통제 선박검사관이 담당하고 있으며 내항여객선의 안전관리는 해사안전감독관이 전적으로 담당하고 있다. 반면에 내항화물선 안전관리 분야는 여전히 안전관리체계의 심사는 항만국통제 선박검사관이 수행하고 검사업무를 대신한 지도·감독은 해사안전감독관이 수행하는 2원적인 체계로 연간 3회 이상의 점검체계가 운용되고 있다. 그러나 잦은외부점검의 실시가 오히려 선원의 업무를 가중시키고 있으며, 그로 인한 스트레스가 선박안전관리의 감점 요인으로 작용하여 내항화물선 분야에서는 연속적이고 일관된 안전관리가 구축되지 못하여 안전관리의 사각지대가 발생하고 있다. 따라서 잦은 점검과 분리된 기관에 의한 심사 및 지도·감독의 수행에 따른 선원의 불편을 해소하고, 연속적이고 일관된 안전관리시스템의 구축을 통한 안전사각지대의 해소를 위해서는 내항화물선의 지도·감독업무와 안전관리체계에 대한심사업무는 해사안전감독관이 통합하여 수행하도록 하는 제도개선이 필요하다. 셋째, 공표 제도와 신고의무자 범위의 개선이다. 위에서 기술한 바와 같이『해운법』, 『선박안전법』, 『해사안전법』등에서는 행정처분에 관한 사항을공표할 수 있도록 하고 있다. 그러나 우리나라 해사관련법에서의 공표는 간접적의무이행 확보수단으로서 정보공개의 의미를 가지는 임의규정의 형태로 운용되고 있어서 공표 제도의 실효성을 담보할 수 없는 상황이다. 따라서 해사관련법의 입법취지를 고려하여 『해운법』의 간접적 의무이행을위한 공표제도는 강행규정화 할 필요가 있으며, 또한 『해사안전법』에서도 정보공개의 의미를 가지는 공표 제도를 강행규정화 할 필요가 있다. 뿐만 아니라『선박안전법』의 공표 제도는 내항선박의 항행정지 선박까지 적용하도록 하는공표 제도의 확대를 통한 개선이 필요하다. 다음으로 결함신고에 대한 신고의무자의 범위 확대이다. 『선박안전법』에서는누구든지 선박의 감항성과 안전설비의 결함을 발견 시에는 그 내용을 해양수산부장관에게 신고하여야 한다고 규정하고 있다. 그러나 『해사안전법』은 결함의발견 시에 신고하는 것이 아니라 해양사고가 발생한 경우에만 신고의무가 있으며, 그러한 신고의무를 위반하였을 경우에는 벌칙을 부과하도록 규정하고 있다. 이에 반해 『선박안전법』은 결함의 경중을 따지지 않고 단지 결함만 발견되면 신고의 의무가 발생하고 있다. 또한 결함의 발견 시에는 국민의 모든 계층,즉 누구든지 결함의 신고의무를 부여하고도, 신고위반의 벌칙대상자는 선박소유자, 선장 또는 선박직원만으로 그 대상을 한정하고 있다. 게다가 결함에 대한 거짓 신고로 인한 피해의 예방을 위해서는 거짓신고자에 대하여 무고에 대한 벌칙이 가해져야 하나 무고자에 대한 벌칙을 규정하고 있지 않다. 따라서 신고의무 위반에 대한 벌칙적용 대상자의 범위, 신고해야 할 결함의 정도 및 거짓으로 신고한 자에 관해서는 다음과 같이 개선할 필요가 있다. 즉 신고의무 위반에 대한 벌칙대상자를 선박소유자, 선장뿐만 아니라 부원선원 및 여객안전관리선원까지 확대 적용, 신고의무 위반에 대한 벌칙적용은 감항성에 현저한영향을 주는 위험으로 제한, 무고자에 대한 벌칙적용과 거짓신고자에 대한 해사안전감독관의 개선명령서 발급 근거를 『해사안전법』상에 마련해야 한다. 넷째, 해사안전 관련 법제의 체계정비이다. 선박의 안전과 관련된 선장의 직무및 권한은 『선원법』외에도 『해운법』과 『선박안전법』및 『해사안전법』에서도 규정하고 있다. 한편 해사관련법은 법의 목적 등에서 유사한 부분이 많다. 예컨대 『해사안전법』과 『선박의 입항 및 출항 등에 관한 법률』은 공통적으로 선박교통의 안전과 질서유지를 그 목적으로 하는 것이라고 천명하고 있다.뿐만 아니라 『선박법』과 『국제선박등록법』은 모두 법의 근본적인 목적이 국민경제의 발전에 이바지함에 있다고 규정하고 있다. 이와 같이 해사관련법은 감항성과 화물의 적재상태 및 구명설비의 상태 점검 등과 같은 선장의 직무와 권한이 단편적으로 나뉘어 규정되고 있거나 내용적 중복으로 인하여 체계적인 정합성의 저하라는 문제점을 내포하고 있다. 따라서 내용적 중복을 피하고 향후 발전적 방향으로 나아가기 위해서는 해사관련법 전반에 걸친 체계정비를 통한 개선이 필요하다. 다른 법률과 마차가지로 해사관련법에서도 중요한 용어에 대해서는 정의를 규정하여 법률의 보다 정확한 적용을 기하고 있다. 그러나 이런 용어의 중요성에도불구하고 안전관리의 정의는 『재난 및 안전관리 기본법』상의 안전관리와 『해사안전법』상의 안전관리가 달리 정의되고 있으며, 『선박안전법』과 『선박법』은 선박과 소형선박의 정의를 서로 다르게 규정하고 있다. 이와 같이 안전관리와선박 및 소형선박의 정의가 서로 혼용되고 있어 현장의 지도·감독에 어려움을 주고 있으므로 용어의 정의를 체계적으로 통일시키는 개선이 필요하다. 다섯째 해사안감독관의 법적지위 개선이다. 현재의 해사안전감독관 자격요건을만족하는 업무직군은 일선의 선장 또는 기관장, 국제선급연합회 정회원 소속 선급법인의 선박검사원, 한국해양교통안전공단의 선박검사원, 해양수산부 공무원인선박검사관의 4개 직군이다. 그러나 이 중 공무원인 선박검사관은 그 채용자격요건 상 일선의 현장경험이부족한 2급 이하의 해기사 면허자격 보유자가 대다수일 뿐만 아니라 선박의 최고 실무책임자인 선장·기관장의 현장경험을 보유하고 있지 못하다. 또한 한국해양교통안전공단의 선박검사원은 외국선박에 대한 검사경험의 부족으로 인하여선진해사법령이나 안전관리기술을 국내에 전파할 수가 없는 것이 현실이다. 따라서 감독대상 구성원의 현실과 원활한 지도ㆍ감독을 위해서는 감독관 자격요건을 현재의 요건에서 선진해운국의 최신 선박검사기술의 국내전파가 가능한국제선급연합회 정회원 소속 선급법인의 출신자 또는 풍부한 현장의 경험을 보유한 선장 및 기관장 경력자로 자격요건을 강화하는 법령개정이 필요하다. 한편 임기제공무원은 전문지식이나 전문기술 등이 요구되는 업무를 담당하도록 일정 기간 임기를 정하여 임용하는 계약직형태의 공무원을 일컫는데, 해사안전감독관은 계약직 형태의 전문임기제 신분의 법적지위를 보유하고 있다. 이에따라 해사안전감독관은 조직정원에 대한 법적근거의 부재로 인하여 근본적인 신분의 불안정성이 존재하며, 높은 자격요건에도 불구하고 임용기간 내에는 상호다른 분야의 업무를 수행하도록 하는 규정이 없으며, 교육이 강제사항이 아닌 임의사항으로 규정되어 해사안전감독관의 교육이 법적으로 보장되지 못하고 있다. 따라서 해사안전감독관의 채용 시 우수한 전문 인력의 지원을 유도하여 이들의 역량을 강화시키는데도 기여할 뿐만 아니라 직무에 대한 안정감과 직장에 대한 소속감을 강화시켜 해사안전감독관 제도의 정착을 통한 해양사고의 예방을위해서는 현재의 전문임기제 신분의 해사안전감독관의 법적지위를 일반직공무원신분으로 법적지위의 전환이 필요하다.

After the Sewol ferry disaster in April 2014, the Ministry of Oceans andFisheries began regularly supervising the safety of ships and ship company toreduce maritime accidents. The Maritime Safety Supervisor Scheme wasestablished under the 『Maritime Safety Act』to create more systematic andspecialized safety control and preventive supervisory and monitoring systems.Despite these measures maritime accidents continue to occur. To examine whether Korean maritime safety laws have been efficientlyenacted and implemented, they should be compared with internationalmaritime safety control standards for ship safety. This will strengthenmaritime accident prevention through ship safe operation. It is crucial formaritime safety supervisors to make onsite visits to ships or ship companyand verify whether laws designed to prevention of maritime accidents arebeing properly applied Despite the establishment of Maritime Safety Supervisor Scheme, therecontinue to be problems in securing seaworthiness prior to the ship'sdeparture and the absence of a formal objection process. Confusion alsooccurs due to the separation of safety control agencies that performsupervision and safety management audit. In addition, other concerns such asrestrictions in public disclosure, few mandatory reporting items, excessivelycomplicated laws and confusion of regulatory definitions, and the unclear legalstatus of maritime safety supervisors including their low qualificationrequirement, still hinder the full implementation of the Maritime safetySupervisor Scheme The purpose of the present study is to address problems in the law relatedto maritime safety supervisor that are hindering the implementation of themaritime safety supervisor scheme. To this end, this study will analyzedomestic legislation directly related to safe navigation and human safety inmarine traffic, such as the 『Maritime Safety Act』, the 『Ship safety Act』,the 『Seafarer Act』and the 『Ship Personnel Act』. These will be compared with international norms including the 『UnitedNations Convention on the Law of the Sea』, 『International Convention forthe Safety of Life at Sea』, 『International Convention on Standards ofTraining, Certification and Watchkeeping for Seafarers』, as well as lawsrelated to maritime safety in major maritime powers such as the UnitedStates of America, Japan, and the United Kingdom. Domestic and external similar safety supervisor scheme, academic articles,and relevant reports will be analyzed. The study results suggest the followingimprovements for law related to maritime safety supervisor . First, the formal objection system must be improved and include securingseaworthiness. Marine accidents can occur due to various problems, such asthe load status of cargo, deficiency in crews' ability in emergency responses,difficult sea conditions, and equipment malfunctions. Therefore, whensignificant defects are discovered during supervision that can severely impactthe ship's seaworthiness, the departure of ships must be suspended until allthe defects are fully resolved. However, the current administrative measuresthat supervisor can access are limited to replacing and supplementingequipment. This is a major loophole that keeps supervisor from preventinganticipated marine accidents . Therefore, to prevent marine accidents through securing a ship'sseaworthiness, improvements need to be made in the law. Theseimprovements would allow navigation suspension orders that include cargomanagement, certificates and documentation verifying appropriate shipmaintenance and inspections, as well as crew education, emergency training,and working conditions. Addition improvements in the formal objection system should involve thesuspension of a ship's navigation. From the ship owner's perspective, this isa significant issue that can result in a massive financial loss due tonavigational delays. As such, in port state control, if a ship owner objects toa departure suspension order issued by the port state control officer, formalobjections can be made to the Minister of Oceans and Fisheries. Also, the Memorandum of Understanding on Port State Control in theAsia-Pacific Region and the United Kingdom, a major marine power,guarantee the institutional objection procedures for ship owners if their shipundergoes a port embargo by a port state control officer. However, forcoastal vessels, laws related to maritime safety law do not stipulate objectionprocedures such as formal objections on navigational suspension orders bymaritime safety supervisors. For this reason, a process for formal objections needs to be created underthe 『Maritime Safety Act』to allow rapid responses from the ship owner'sside regarding navigational suspension orders by the maritime safetysupervisor. Furthermore, the law should be improved by separatelyestablishing an independent and fair institution in each Regional MaritimeAffairs Fisheries Office, such as a navigation suspension review board, andshould make it possible to swiftly review formal objections. Secondly, domestic cargo ship Safety control scheme must be improved.Korea's ship safety control is executed through supervision, monitoring,inspections, and screenings of the safety control system. Among domesticships, the port state control ship inspector is responsible for the safetycontrol of ocean-going vessels, and the maritime safety supervisor is entirelyresponsible for the safety control of coastal passenger ships. Meanwhile, regarding coastal cargo vessels, screenings on the safety controlsystem are performed by a port state control ship inspector partnered with amaritime safety supervisor. This scheme allows for double-checking of resultsand occurs at least three times a year. However, the implementation of frequent external inspections increase theworkload of crews, and the resulting stress detracts from ship safety control.For coastal cargo vessels, continuous and consistent safety control has notbeen established, resulting in blind spots in safety control. Systemic improvements are thus necessary to allow the maritime safetysupervisor to carry out integrated supervision of coastal cargo vessels andscreening work of safety control systems. This will reduce inconvenienceamong crews due to frequent inspections, screenings, and supervision bydifferent agencies, and resolve safety blind spots through the establishment ofa continuous and consistent safety control system. Third, he scope of the public disclosure and mandatory reporting must beexpanded. As described above, the 『Marine Transportation Act』, the 『ShipSafety Act』, and the 『Maritime Safety Act』make it possible to publiclyannounce matters related to administrative measures. However, as a means ofensuring the indirect performance of the duties, public disclosure in Korea'smaritime laws is unable to guarantee the system's effectiveness since it is anon-mandatory provision meant for the release of information. Therefore, we should consider the legislative intent of Korea's maritimelaws and make the disclosure system mandatory. Furthermore, the publicdisclosure system of the 『Ship Safety Act』needs to be improved byexpanding the system so that it can apply to the navigational suspension ofcoastal vessels. The scope of mandatory reporting regarding reporting defects must beexpanded. The 『Ship Safety Act』stipulates that when anyone discoversdefects in a ship's seaworthiness and safety equipment that they must reportit to the Minister of Oceans and Fisheries. However, the 『Maritime SafetyAct』stipulates that reporting is mandatory only when a marine accidentoccurs, not when defects are discovered; it also requires that penalties are tobe imposed when this reporting duty is violated. In contrast, the 『Ship Safety Act』states that any defect, regardless ofseverity, must be reported when it is discovered. While the duty to reportdefects when discovered applies to everyone, penalties for not reportingviolations only apply to the ship's owner, captain, or crew. Additionally, toprevent losses due to false reporting of defects, penalties for false chargesmust be assessed, but penalties against the false accuser are not stipulated. Consequently, the following should be used to reform the scope of thosewho are penalized for not reporting, the degree of defects that should bereported, and those who make false charges. The individual who are penalized for not reporting should be expanded toinclude crew members and staff who manage passengers' safety, but thesepenalties should be limited to failing to report hazards that have a markedimpact on seaworthiness. And the legal ground of improvement order for afalse accuser should be created under the 『Maritime Safety Act』. Fourth, The system of laws related to maritime safety and a unification ofregulatory definitions should be reviewed. Aside from the 『Seafarer Act』,the roles and authority of a captain related to ship safety are also stipulatedin the 『Marine Transportation Act』, the 『Ship Safety Act』, and the『Maritime Safety Act』. Meanwhile, there are many similar provisions inmaritime laws regarding their purposes. For instance, the 『Maritime SafetyAct』and the 『Act on the Arrival, Departure, etc, of Ships』, both clearlystate that their purpose is the safety of ship traffic and maintenance of order.Additionally, both the 『Ship Act』and the 『International Ship RegistrationAct』stipulate that their fundamental purpose is to contribute to the growthof the national economy. Maritime laws therefore stipulate a captain's dutiesand authority, such as inspecting seaworthiness, cargo load status, and thecondition of life saving equipment, and remove a lack of systematic coherencedue to overlapping provisions. For this reason, improvements are needed through a system overhaul thatspans the entirety of maritime laws to avoid provision overlaps and thusmove in a constructive direction. Just like other laws, maritime laws stipulatedefinitions for important terminology and aim to apply those laws moreaccurately. However, despite the importance of terminology, definitions ofsafety control under the 『Framework Act on the Management of Disastersand Safety』are different, and the 『Ship Safety Act』and the 『Ship Act』define ships and small crafts differently, causing confusion and mix-ups foronsite supervisors and safety control. Therefore, definitions in terminologyshould be systematically consolidated. Fifth, Legal status of maritime safety supervisor must be improved andtheir Qualification requirements must be strengthened. There are fouroccupational groups that satisfy qualification requirements for currentmaritime safety supervisors: including first class line captains or chiefengineers, ship inspectors who are full members of the InternationalAssociation of Classification Society, the Korea Ship Safety TechnologyAuthority, or public officials from the Ministry of Oceans and Fisheries. However, in terms of recruitment qualification requirements, not only do themajority of ship inspectors possess lower than a second class marinetechnician license and have insufficient field experience as a captain or chiefengineer who oversees the entire ship. Ships inspectors from the Korea ShipSafety Technology Authority are also unable to domestically disseminateknowledge regarding advanced maritime legislation or safety managementtechnology due to a lack of experience in inspecting foreign ships. Accordingly, for those who are subject to supervision, there needs to be arevision of statutes that reinforce qualification requirements full membershipin the International Association of Classification Society who can domesticallydisseminate the latest ship inspection technologies of advanced maritimenations, or captains and chief engineers who possess abundant fieldexperience. The term "public officials in a term position system" refers to acontract-based public official appointed for a fixed term who is responsiblefor work that requires expert knowledge or specialized skills. The maritimesafety supervisor possesses a legal status with the position of acontract-based expert, but their position is therefore unstable due to theabsence of a legal basis on organization capacity. Despite high qualificationrequirements, there are no stipulations requiring the performance of tasks indifferent areas within the appointed period. Also, training is stipulated asvoluntary instead of mandatory, and a maritime safety inspector's trainingcannot legally be guaranteed. Accordingly, when recruiting a maritime safety supervisor, we need toencourage solicitation from outstanding experts and contribute to reinforcingtheir capabilities. We also need to reinforce a sense of security regardingtheir position and a sense of belonging in the workplace. To allow maritimesafety supervisor the necessary authority to prevent marine accidents, theirlegal status needs to be shifted so that they are considered a public officialin general service.